Законодательный процесс: понятие и стадии

Нельзя не указать и точку зрения Д.А. Ковачева, который строит свое представление о стадиях законодательного процесса на понимании стадии законодательного процесса как совокупности "действий и отношений, объединенных единой целью, реализуемой действиями высшего представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть" и выделяет три стадии законодательного процесса: 1) включение законопроекта высшим представительным органом в повестку дня; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона.23

Таким образом, мы видим, что в теории существует много точек зрения по вопросу количества стадий законодательного процесса, строящихся на разных представлениях о его сущности и содержании.

Конституцией РФ и Регламентами палат Федерального Собрания РФ предусмотрены следующие стадии законодательного процесса:

1) подготовка законопроекта  и внесение его в Государственную  Думу (стадия законодательной инициативы);

2) обсуждение законопроекта в Государственной Думе с его последующим принятием либо отклонением (полностью или частично);

3) одобрение Советом Федерации  принятого Государственной Думой  закона либо его отклонение;

4) подписание закона либо  его отклонение (наложение вето) Президентом РФ;

5) опубликование закона.

Наряду с основными выделяются дополнительные стадии, к которым относятся: рассмотрение Государственной Думой отклоненного Советом Федерации закона; повторное рассмотрение Советом Федерации и Государственной Думой поправок к отклоненному Президентом закону.24 (Смотрите приложение № 1).

Итак, стадии законодательного процесса – это относительно обособленные этапы разработки, принятия и опубликования законов, урегулированные нормами конституционного права таким образом, что только завершение процедурных действий одного этапа позволяет перейти к следующему. Стадии законодательного процесса детально регламентированы, роли участников законодательного процесса, сроки, порядок их действий, права и обязанности четко оговорены процессуальными нормами конституционного права. Игнорирование какой-либо из стадий либо пренебрежение процедурными правилами какой-либо из стадий означает нарушение законности в законотворчестве. Далее мы рассмотрим стадии законодательного процесса более подробно.

 

2.1 Подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу. Стадия законодательной инициативы

В юридической литературе нет единого мнения о законодательной инициативе как первой стадии законодательного процесса. Ряд авторов предлагает выделить этап создания (разработки) проекта нормативного акта 25 выявление потребностей в принятии закона или деятельность по прогнозированию и планированию законодательного процесса26 . Среди тех, кто признает стадию законодательной инициативы начальной стадией законодательного процесса, имеются разногласия по вопросам содержания и пределов этой стадии: следует ли считать, что она начинается внесением законопроекта или она включает этап предварительного обсуждения проекта, предшествующий внесению27. Высказывались мнения о том, что законодательный процесс начинается с включения законопроекта в повестку дня.28 Таким образом, реализация права законодательной инициативы как стадия вообще исключалась из законодательного процесса.

В справочной литературе можно встретить еще одну стадию предшествующую первой - предзаконодательный процесс, включающий в себя появление идеи, обоснование предложений о необходимости нового акта, и подготовка самого законопроекта.29

Стадия законодательной инициативы представляет собой право внесения законопроектов в законодательное учреждение в соответствии с действующим законодательством и установленной процедурой. Право законодательной инициативы не является всеобщим, не принадлежит всем без исключения субъектам - гражданам, государственным органам или общественным организациям. Это особое, строго ограниченное конституционное право.30

Право законодательной инициативы означает, что проект закона, внесенный субъектом такого права в Государственную Думу, подлежит обязательному рассмотрению самой Государственной Думой. Конечно, свои законопроекты могут направить в Государственную Думу также отдельные граждане, общественные объединения и другие субъекты, не обладающие правом законодательной инициативы. Такие законопроекты Государственная Дума не обязана рассматривать.31

Итак, законодательная инициатива – это официальное внесение в компетентный орган парламента управомоченным субъектом законопроекта или законопредложения. Это право определенных органов и должностных лиц официально ставить вопрос об издании, изменении или отмене закона и внесении законопроектов на рассмотрение Государственной Думы, порождающее обязанность законодательного органа  (парламента) их рассмотреть. Этим, т.е. обязательностью рассмотрения, законодательная инициатива отличается от простого желания конкретного лица, организации и т.д. внести свое предложение в парламент, что заблокировало бы его работу.

Правом законодательной инициативы Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ обладают: Президент России, Совет Федерации в целом, отдельные члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство России, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения.

Круг субъектов законодательной инициативы, как видим, не очень широк. Это связано со следующими обстоятельствами. Во-первых, его существенное расширение поставит Государственную Думу перед необходимостью тратить львиную долю времени на решение вопроса о принятии или отклонении предложения. Во-вторых, указанные субъекты располагают значительной информацией о социальной жизни, что не всегда можно сказать о других государственных органах и гражданах.

Также, наделение такого количества субъектов правом законодательной инициативы, признается многими неоправданным и непродуманным, и соответственно перечень субъектов законодательной инициативы следует сократить. На наш взгляд это верная позиция. Основываясь на важных критериях деятельности вышеназванных субъектов, а именно: активности и результативности можно было бы исключить из этого перечня органы судейского сообщества - основанием для этого могла бы послужить необходимость соблюдения принципа разделения властей - одного из конституционных принципов. А так же Президента и Правительство, по тем же основаниям. И, на наш взгляд Совет Федерации. Так как существует некоторая коллизия: очевидно, что Совет Федерации не может одновременно входить в Государственную Думу с проектом закона и сам же потом его одобрять или отклонять принятый по его инициативе закон, но Конституция не дает ответа на данный вопрос. Следовательно, в целях упорядочивания деятельности по принятию законов можно оставить право законодательной за членами Совета Федерации. Таким образом, правом законодательной инициативы могли бы обладать следующие субъекты - депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.

Реализация права законодательной инициативы может зависеть от вида законодательного акта.

В России предложения о поправках и пересмотре положений                            Конституции РФ могут вносить Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или Государственной Думы (ст. 134 Конституции РФ).

Согласно ст. 104 Регламента законодательная инициатива осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

1) проектов законов Российской Федерации о поправках и пересмотре положений Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов;

2) законопроектов о внесении  изменений и дополнений в действующие  законы Российской Федерации, законы  РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства СССР;

3) поправок к законопроектам.

Содержание права законодательной инициативы включает три элемента:

1) возможность управомоченного  лица - субъекта права законодательной инициативы - внести в законодательный орган законопроект или законодательное предложение;

2) возможность субъекта  права законодательной инициативы  требовать от парламента включения законопроекта или законодательного предложения в повестку дня или представления мотивированного отказа, основанного на соответствующих нормах;

3) возможность субъекта  права законодательной инициативы обратиться к уполномоченным органам за защитой своих нарушенных прав.32

Праву субъекта законодательной инициативы корреспондирует обязанность парламента рассмотреть поступившее предложение. Однако последний не «связан» внесенным предложением по существу, т.е. не обязан принять предлагаемый закон.

Очевидно, что обязанность законодательного органа:

1) является гарантией  реализации права законодательной  инициативы;

2) определяет статус субъекта  законодательной инициативы, выделяя  его таким образом из круга  иных участников законодательной  деятельности;

3) с формально-юридической  точки зрения служит основой  для реализации механизма судебной  защиты в случаях нарушения  парламентом права субъекта законодательной инициативы.

Стадия законодательной инициативы предполагает также всестороннее изучение общественных процессов и объекта регулирования. В противном случае может выясниться, что законопроект готов, а по социологическим прогнозам необходимость регулирования данных отношений нормами закона отпала. 33

По регламенту Государственной Думы Федерального Собрания РФ необходимым условием внесения законопроекта в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы наряду с текстом законопроекта является представление:

1) пояснительной записки  к законопроекту, содержащей предмет  законодательного регулирования  и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

2) текста законопроекта, с указанием на титульном листе  субъекта права законодательной  инициативы, внесшего законопроект;

 3) перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, изменению, принятию в связи с принятием данного закона;

4) финансово-экономического  обоснования (в случае внесения  законопроекта, реализация которого  потребует материальных затрат);

5) заключения на законопроект Правительства РФ в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ (оно обязательно, если законопроект предусматривает расходы из федерального бюджета).

Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы.

Завершением стадии законодательной инициативы является решение вопроса о включении проекта закона в повестку дня очередного заседания Государственной Думы.

Таким образом, мы рассмотрели первую стадию законодательного процесса и выяснили, что законодательная инициатива определяется как право официального, юридически значимого внесения подготовленного законопроекта в законодательное учреждение особо уполномоченными на то субъектами (которые именуются субъектами законодательной инициативы) в соответствии с установленной процедурой.

Мы считаем, что законодательной деятельностью, в том числе на стадии реализации права законодательной инициативы, должны заниматься лица, обладающие качествами, позволяющими им, оценивая перспективы развития государства, выявить необходимость в урегулировании общественных отношений с помощью законодательных механизмов, адекватно и своевременно отреагировать на потребности общества.

 

2.2 Обсуждение законопроекта в государственной Думе с его последующим принятием либо отклонением (полностью или частично)

Это наиболее важная и объемная стадия законодательного процесса, в рамках которой выделяются отдельные этапы, по мнению ряда авторов, являющиеся самостоятельными стадиями: чтения, обсуждения в комитетах (комиссиях). Они не являются обязательными, поскольку теоретически возможна ситуация, когда законопроект может быть принят и после первого чтения. Чтением называется обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях палат. В большинстве стран проект проходит три чтения.

Стадия обсуждения законопроекта в Государственной Думе делится в свою очередь на два этапа: предварительное (неофициальное) и официальное обсуждение.

Предварительное обсуждение проводится, как правило, с привлечением широкого круга заинтересованных лиц, экспертов, представителей соответствующих государственных и общественных организаций. Оно может осуществляться в самых различных формах, включая, например, проведение тематических научно-практических конференций, семинаров, заседаний «круглых столов», дачу экспертных заключений, проведение теле- и радиодебатов, посвященных обсуждаемым законопроектам, подготовку соответствующих публикаций в газетах и журналах.

Предварительное обсуждение проектов законов весьма важно для повышения качества как конкретного закона, так и всего законодательного процесса. На этом этапе представленный проект закона проходит всестороннюю юридическую, экономическую, социально-политическую и иную экспертизу.

Официальное обсуждение законопроекта обычно осуществляется на двух уровнях - на уровне парламентских комиссий, комитетов и подкомитетов, а также на уровне парламентских палат. Регулируется этот процесс специальными положениями и регламентами.34

Обсуждение законопроекта начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и содоклада представителя ответственного комитета. При рассмотрении законопроекта заслушиваются предложения и замечания депутатских объединений, полномочных представителей Президента РФ, Правительства РФ в Государственной Думе, представителей законодательных органов субъектов Федерации, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении. Обсуждение  проходит открыто и может освещаться в средствах массовой информации. Проект проходит, как правило, три чтения.

В первом чтении обычно анализируются основные, общие, принципиально важные положения законопроекта. Рассматривается вопрос об актуальности и необходимости его принятия, дается оценка концепции законопроекта. До принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право: по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта; отозвать внесенный им законопроект на основании письменного заявления.

Итак, по результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может:

1) принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок; 2) отклонить законопроект; 3) принять закон.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума устанавливает срок подачи поправок к законопроекту и внесения его на второе чтение. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся субъектами права законодательной инициативы в ответственный комитет. Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки. На основании внесенных в законопроект поправок ответственный комитет составляет таблицу поправок, рекомендуемых комитетом к принятию, таблицу поправок, рекомендуемых к отклонению, таблицу поправок, по которым не было принято решений. Это всё вместе с текстом законопроекта с направляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения палатой вопросов во втором чтении.