Законодательный процесс: понятие и стадии

Законопроект вместе с поправками к нему рассылается Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, депутатам Государственной Думы не позднее чем за 15 дней до его рассмотрения во втором чтении.

Итогом первого чтения является голосование: при отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при положительном -передается в постоянную комиссию (комитет) в соответствии с профилем проекта. По общему правилу смысл первого чтения заключается в том, чтобы определить, «нужен ли такой закон».

Во втором чтении тщательно рассматриваются детали, идёт постатейное обсуждение рассматриваемого проекта вместе с внесением в первоначальный его текст поправками (изменениями и дополнениями) однако уже невозможно изменить основы законопроекта, принятые на первом чтении.

После определенных процедур законопроект попадает в специальные комиссии, для которых характерен закрытый порядок работы, хотя они имеют право привлекать экспертов, чиновников, исследователей, представителей общественных организаций. Законопроект проходит два заседания комиссии, по результатам последнего составляется памятная записка, а также фиксируются возражения и различные точки зрения по положениям законопроекта, который затем передается на пленарное заседание Парламента, где все депутаты могут высказать свое мнение (так называемые «ремиссионные дебаты»).

После пленарного заседания законопроект попадает в Большую комиссию, задача которой - детальное рассмотрение самого законопроекта и всех замечаний к нему. Памятная записка Большой комиссии - основа для второго чтения парламента.

По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. По предложению депутатов Государственной Думы в день принятия законопроекта во втором чтении может быть проведено голосование о принятии закона в целом.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении. По завершении этой работы законопроект представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы. Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона.

Таким образом, второе чтение означает обсуждение законопроекта по существу.

При рассмотрении законопроекта в третьем чтении законопроект обсуждается и голосуется в целом со всеми принятыми ранее поправками. Новые поправки не допускаются за исключением чисто редакционных. Теоретически на этой стадии законопроект также может быть отклонен, например, если для его принятия требуется квалифицированное или абсолютное число голосов, а его сторонники не смогли набрать требуемого количества. 35

Если законопроект не принят Государственной Думой в третьем чтении, он не подлежит дальнейшему рассмотрению. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

Принятие закона осуществляется путем открытого голосования. Голосование может быть за проект в целом или постатейное. Для принятия обычных законов достаточно простого большинства голосующих (т. е. 50 % + 1 голос), для  федеральных конституционных законов (о референдуме, чрезвычайном или военном положении, принятии в состав России нового субъекта и т.д.) — не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы.  Принятые Государственной Думой законы в пятидневный срок передаются на рассмотрение Совета Федерации (ч.3 ст. 105 Конституции РФ). Решение об этом оформляется постановлением Государственной Думы.

Согласно ст. 105 Конституции России с момента принятия Государственной Думой законопроект становится федеральным законом. До прохождения Совета Федерации это еще не действующий федеральный закон, но уже и не законопроект, а принятый палатой акт, поступающий на рассмотрение другой палаты.36

Итак, в качестве вывода можно отметить, что рассмотрение законопроекта в Государственной Думе может проходить как в течении одного чтения, так и в течении трех чтений, в зависимости проголосовали ли за него большее количество депутатов или нет. Мы видим, что данная стадия законодательного процесса необходима для того, чтобы довести документ до нужного качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. Наиболее существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение.

2.3 Одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой закона либо его отклонение

Федеральный закон должен получить выраженное или молчаливое одобрение Совета Федерации. Без этого невозможно его дальнейшее движение. Процедуры «молчаливого одобрения» не могут применяться в тех случаях, когда Конституцией РФ прямо предусмотрено обязательное рассмотрение верхней палатой федеральных законов. Так в ст. 106 Конституции РФ закреплен перечень законов, которые должны быть рассмотрены верхней палатой парламента в обязательном порядке: это федеральные конституционные законы, а также федеральные законы, касающиеся вопросов: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров в Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

Если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии со ст. 106 Конституции РФ и если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение пяти дней этот федеральный закон направляется Государственной Думой Президенту РФ для подписания и обнародования.

Поступивший из нижней палаты федеральный закон регистрируется в верхней палате российского парламента и в срок, не превышающий 48 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации.37 В соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ «федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, либо в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации»; в соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции РФ федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации).

В случае отклонения законопроекта Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию, после чего проект подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

Таким образом, наличие двух палат парламента и необходимость достижения ими компромисса являются стабилизирующим фактором не только законодательного процесса, но и в целом общественной жизни. Мы видим, что тщательная полноценная работа парламентских комиссий, внесение поправок - стали (прежде всего, для парламентской оппозиции) основными инструментами участия в законодательном процессе.

Однако, значение комитетов (комиссий) парламента не одинаково в различных парламентах. Каким бы ни было соотношение выполняемой ими работы с деятельностью палат, наличие двух форм обсуждения (сессионного и в рамках комитетов/комиссий) приводит к сочетанию исследований общих положений проекта и детальных формулировок, что способствует: 1) оптимизации законодательного процесса;

2) улучшению качества  законотворчества.

Подводя итог, можно сделать следующий вывод о том, что Совет Федерации может рассматривать принятый Государственной Думой федеральный закон и одобрить его либо отклонить или же воздержаться от его рассмотрения. Кроме того, Конституция Российской Федерации определяет перечень вопросов, принятие закона по которым подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации. 

2.4 Подписание закона либо его отклонение (наложение вето) Президентом РФ 

Принятый и одобренный закон в течение пяти дней передается на подпись Президенту РФ, который должен подписать или отклонить закон (наложить вето) в двухнедельный срок (в соответствии со ст. 107 Конституции РФ). Что касается федеральных законов, то здесь Президент обладает правом вето.

Вето (от лат. veto - запрещаю) является одним из средств сохранения баланса, сдерживания законодательной ветви власти исполнительной ветвью. Суть его заключается в отказе главы государства ставить свою подпись под принимаемыми актами, без чего они не могут получить юридической силы. Право вето является важной формой участия президента в законодательном процессе. Значимость этого права возрастает в силу того, что оно принадлежит президенту и является одним из традиционно закрепляемых за ним полномочий. Конституция Российской Федерации, впрочем, как и ряд других конституций, термин «вето» не употребляет. Вместе с тем по существу это право вето предусмотрено частью третьей статьи 107.

Конституционное право, выделяет две основные разновидности вето: абсолютное (или резолютивное) и относительное (или отлагательное).

Абсолютное, или резолютивное, вето состоит в том, что отказ главы государства утвердить (подписать) закон, принятый парламентом, является окончательным и не может быть преодолен, парламент не имеет юридической возможности его преодолеть и больше не возвращается к рассмотрению закона.

Относительное, или отлагательное, вето представляет собой такой запрет, налагаемый главой государства на закон, принятый парламентом, который может быть парламентом преодолен следующим образом. Если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение 7 дней и обнародованию.

Конституция РФ не закрепляет перечня оснований для отклонения закона. Вместе с тем на практике наиболее частыми причинами отклонения Президентом РФ принятых Федеральным Собранием законов являются: несоответствие Конституции, неясность источников финансирования. Так, нередко выявляется несоответствие отдельных статей и положений закона статье 72 Конституции РФ (в части разделения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами), статьям 10 и 73 Конституции, когда наблюдается вторжение в компетенцию других ветвей власти или в компетенцию субъектов Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению.

Итак, мы видим, что участие главы государства - неотъемлемая составная часть законодательного процесса. Правило подписания принятого федерального закона Президентом РФ, основанное на мировом опыте взаимоотношения парламента и главы государства в процессе создания законов, является одной из форм участия Президента в законодательной деятельности.

2.5 Опубликование закона и вступление его в силу

Порядок опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов и федеральных законов регулируется Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». В соответствии с этим Законом на территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, которые официально опубликованы.

Обнародование бывает двух уровней: официальное и неофициальное. 38

Официальное обнародование заключается в доведении текста закона для всеобщего сведения путем его опубликования в официальном издании. Часть 3 ст. 15 Конституции РФ гласит: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».

Вышеуказанным законом определен перечень источников, являющихся официальными источниками опубликования федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания. Таковыми признаются:  «Российская газета», «Парламентская газета», «Собрание законодательства Российской Федерации», «Официальный Интернет-портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru). При публикации закона в этих изданиях указывается его полное наименование, дается его полный текст, являющийся точной копией оригинала и подписанный Президентом.

Дата опубликования имеет важное значение, поскольку от нее ведется отсчет срока, установленного для вступления закона в силу.

Именно официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, то есть тому тексту, который был принят законодательным органом (или референдумом) и подписан компетентным должностным лицом. В отличие от иных способов обнародования, целью которых также является доведение до сведения законов (информативная функция), официальное опубликование носит удостоверяющий характер.39

Неофициальное обнародование законов (и других нормативно - правовых актов) осуществляется в виде сообщения об их издании или изложения их содержания в неофициальных печатных изданиях, радио- и телевизионных передачах, в научных изданиях.40 Ссылаться на неофициальные издания в актах применения права и официальных документах нельзя. Неофициальное опубликование имеет только информационное значение и не порождает правовых последствий.