Понятие политического участия

петиции, вступление в личные контакты с политиками или должностными  лицами, членство  в  организациях,  выдвижение  гражданских  инициатив  на   местном уровне.  Как  один  из  принципов  организации  власти  и   управления   МСУ предполагает  передачу  государством  полномочий  в  принятии   определенных решений группам граждан, которых эти решения затронут  в  первую  очередь  и которые проживают на  определенной  территории.  Практика  МСУ  существенным образом варьируется от региона к региону,  и,  учитывая  большое  количество субъектов  федерации,  мы  выбрали  подход,  основанный  на  методе  анализа ограниченного числа случаев, причем сходных. Исследование  ограничено  тремя регионами со схожей системой управления на региональном уровне,  примерно  с одинаковым уровнем социально-экономического развития, но при  этом  отличных по  формальной  организации   МСУ -   Санкт-Петербургом,   Ленинградской   и Саратовской областями. В  качестве  основной  гипотезы  выдвинуто  следующее положение:  территориальные  основы  организации   местного   самоуправления влияют на характер и формы политического участия. Были проанализированы  ход и результаты выборов в  муниципальные  органы  власти,  состав  депутатского корпуса,  проводился  опрос  депутатов  муниципальных  органов  власти  двух созывов (в 1999 и 2001 гг.), а также  граждан,  главным  образом  в  периоды предвыборных компаний.

Предполагается,   что   местное   сообщество   само    определяет    и

территориальную основу МСУ, т.е. в рамках какой территории -  села,  города, района — оно должно осуществляться, и организационную форму, т.е. как  будет организована система управления, однако его становление  в  России  показало несколько иную картину. Существенная причина  -  несовершенство российского законодательства, существенное  нивелирование  различий  между  сельскими  и городскими муниципальными образованиями (МО). Все получали  равные  права  и обязанности и вместе с тем появилось видовое  разнообразие  МО:  и  села,  и поселки, и сельсоветы, и районы, объединяющие город и  прилегающую  сельскую территорию, и только сельские районы, и города, и городские районы, и  более мелкие  административно-территориальные  единицы  (как  в  Москве  и  Санкт- Петербурге).

Специалисты считают,  что  у  нас  взяты  принципы  германской  модели федерализма  и  американской  МСУ,  которая  считается  наиболее  сложной  и многоуровневой  (но  без  подчиненности  одного  уровня   другому).   Однако американская    система    МСУ    сформировалась     раньше     американской государственности, и  законы  штатов  четко  определяют  статус  каждого  из нескольких  видов  муниципальных  образований,  и  условия  получения  иного статуса, и те процедуры,  которые  необходимо  пройти  в  ходе  приобретения нового статуса. В России же вопрос  обретения  статуса  местного  сообщества (вопрос организационных форм) в конечном счете зависел от желания, а  точнее нежелания губернатора и региональной власти.

В Саратовской области МО формируются  только  в  пределах  территории, объединяющей город и район. В Ленинградской области  местное  самоуправление осуществляется в  различных  административно-территориальных  единицах.  Ими могут быть и города, и районы, и волости, и поселки. В Санкт-Петербурге в результате административно-территориальной реформы специально  были  созданы 111 муниципальных округов. Были прецеденты, когда местные  сообщества  (чаще всего в городах и поселках городского типа), пытаясь приобрести  статус  МО, наталкивались  на  серьезные  противодействия  региональных  властей.  Такая ситуация была  в  Ленинградской  области  (г.  Коммунар),  Московской   (г. Дзержинск), в Саратовской (г. Балаково) и ряде других.

Действующее  законодательство   признает   следующие   формы   прямого волеизъявления граждан, которые выступают как  формы  политического  участия на территории МО: местный  референдум  как  непосредственное  волеизъявление граждан,  проживающих  на  территории  данного  муниципального  образования; муниципальные выборы, предусмотренные  законодательством  действия  граждан, их объединений,  избирательных  комиссий  по  формированию  представительных органов  местного  самоуправления;  собрания  (сходы)   граждан   по   месту жительства как непосредственное участие граждан в решение вопросов  местного значения;  народная  правотворческая  инициатива   -   внесение   населением муниципального образования в органы МСУ правовых актов по вопросам  местного значения;  обращения  граждан  в  органы   местного   самоуправления   и   к должностным   лицам   органов   местного   самоуправления;   территориальное общественное  самоуправление  граждан  по  месту  жительства  на  территории муниципального образования, микрорайона, улицы, двора  и  т.д.  для  решения конкретных   вопросов,   касающихся   населения   этой   части    территории муниципального образования.

Если одни формы волеизъявления хорошо нам знакомы, другие  встречаются редко или практически не используются в реальной  жизни.  И  практически  во всех случаях все формы организуются и проводятся по  инициативе  сверху  (за исключением  двух  последних).  Реальная  практика  дает  пока  очень   мало примеров,  когда  субъектами  той  или  иной  инициативы   становятся   сами граждане, избиратели. Последние  выборы  в  органы  местного  самоуправления демонстрируют стабильный уровень  абсентеизма.  Явка  избирателей  в  органы местного самоуправления на выборах  колеблется  по  России  от  7%  до  60%. Высокий уровень явки (главным образом на вторых выборах) теперь  достигается путем  совмещения  выборов  в  местные  органы  власти   с   выборами   либо

президента, либо в Госдуму, либо региональными выборами.

Так, например, в 1998 г. в Санкт-Петербурге,  первые  выборы  (проходившие по решению суда, так как  региональные  власти  никак  не  могли принять решение о дате выборов) были признаны несостоявшимися в  79  округах из 111, что заставило региональный парламент отменить 25% барьер. Повторные выборы состоялись при явке избирателей в 17%. Поскольку  срок  полномочий муниципальных  советов  первого  созыва  ограничивался  двумя   годами,   то следующие выборы совместили  с  президентскими  в  надежде  обеспечить  явку избирателей. Тем не менее, несмотря  на  то,  что  общая  явка  была  66,7%, результаты  выборов  в  муниципальные  советы  от  26  марта  2000  г.  были удручающими. Выборы признаны состоявшимися лишь в 23 округах, т.е. там,  где было выбрано не менее 23 от положенного количества членов  МС.  В  основном выборы прошли в поселках Курортного района. Не избраны муниципальные  Советы

в городах Пушкин и Петродворец, где выбрали только по 2 депутата вместо  20, и в Ломоносове (выбрано 4 из 20). В 23 муниципальных  образованиях  не  было избрано ни одного депутата, в 40 - от одного, и более, но менее  необходимых двух третей. Деятельность только 31 муниципального  совета  могла  считаться легитимной. Повторные выборы  в  муниципальные  Советы  (25  июня  2000  г.) собрали чуть более 7% избирателей и были признаны  состоявшимися,  поскольку не было зафиксировано протестного голосования. За 2 года реальных перемен  в отношении избирателей к местным муниципальным  властям  не  произошло,  хотя сами муниципалы рапортуют о своих успехах и достижениях.  Так  же  снижается количество участвующих в голосовании и в Ленинградской (с 39,2%  в  1997  до 33 % в 2001 г.), и в Саратовской (с 44,5% в 1996 до 31,6 в 2000 г.).

Очень  распространена  ситуация,  когда  в  ряде  округов  выборы   не

признаются  состоявшимися  из-за  недостаточной  явки  или  из-за   большого количества голосов, поданных против всех депутатов. Так,  уже  на  повторных выборах и довыборах депутатов в 15 округах Ленинградской области  в  декабре 2001 г. не смотря на  явку  33,03%  (эти  выборы  совместили  с  выборами  в региональный парламент, а значит агитация была за  счет  и  региональной,  и муниципальной власти) в 4 округах выборы не состоялись (явка - менее  25  %, минимальная - 11, 58 %  в  г.Сертолово),  в  двух  округах  -число  голосов, поданных за  кандидатов,  было  меньше,  чем  число  голосов  избирателей, поданных против всех кандидатов.

И хотя абсентеизм не только  проблема  России,  здесь  он  приобретает

особые  черты.  Слабость  и  неспособность  местных  органов  власти  решать поставленные  перед  ними  социально-экономические  вопросы,   затрагивающие непосредственные  интересы  местного  населения,  не  может   способствовать формированию доверия к самоуправленческим структурам. Для сравнения  скажем, что в эпоху  земства  и  городского  управления,  около  60%  собираемых  на территории городов средств оставалось в городской казне. Сегодня  эти  цифры не превышают 30% . А местные налоги дают в городской  бюджет  лишь  3-5%  от общей суммы. При этом бюджет субъекта федерации остается  тем  ситом,  через которое проходят деньги из федерального бюджета в местный.  И  нормативы,  и объемы поступлений часто зависели от того, какие отношения  сложились  между губернатором и главой местного самоуправления.

По нашим данным, лишь в некоторых субъектах  федерации  (в  Псковской, Новосибирской,  Самарской,   Ростовской,   Саратовской   областях) активно работают КТОСы, действуют  ассоциации  муниципальных   образований,   хотя существуют они во всех исследуемых  областях.  Ассоциации  МО  действенны  в Ленинградской области - ассоциация городов Ленинградской области.  В  Санкт-Петербурге их деятельность носит скорее формальный характер.  В  Саратовской области муниципальных ассоциаций не зарегистрировано.

Очевидно  непонимание  местным   сообществом   того,   какие   функции действительно должен выполнять  местный  парламент,  местная  администрация.

Так,  летние  социологические  опросы  жителей  Санкт-Петербурга  (2000  г., N=1200) показали, что 8 из  10  горожан  не  знают,  чем  должно  заниматься местное  самоуправление,  и  в  чем  его  суть.  Только  6%  населения  дают положительную оценку работе местных органов власти, более четверти (27% )  - отрицательную, а каждый третий (32%) ничего не знают  о  его  работе  (опрос 900 чел. летом 2002 г  в  Саратовской  области).  Опрос  в  Санкт-Петербурге  (лето 2001 г., N=1200) зафиксировал,  что  92%  респондентов  не  знают  (не помнят), кто именно представлен от их округа  в  региональном  парламенте  и местном законодательном собрании; 70% не имеют ни малейшего представления  о том, что именно обсуждается в региональной ассамблее. На вопрос  же  “Готовы ли  Вы  участвовать  в  компании  по  отзыву  депутата?”   84%   отвечали отрицательно.

Социальный состав депутатов муниципальных палат в  указанных  регионах различен.  В  Санкт-Петербурге  деятельность  в  качестве  депутата  местных законодательных собраний  не  считается  престижной,  значимой  и  не  несет особых выгод. В Ленинградской и Саратовской области (где возможно  получение муниципального   заказа,   есть   доступ   к   бюджетному    финансированию) значительную  часть  представляют  директорат,  предприниматели  или   лица, связанные через родственников с ведением  предпринимательской  деятельности. В Санкт-Петербурге большинство  депутатского  корпуса  составляют  работники социальной сферы - учителя, врачи, военные в отставке и пенсионеры.  Если  в первых двух созывах (напомним, депутаты избирались соответственно на 2  и  4 года) преобладали представители директорского корпуса и интеллигенции, то  в последних  местных  законодательных  собраниях   увеличился   удельный   вес представителей бизнеса (с 4-6 % до 8-15%). Наблюдается стабильный  рост  той прослойки,   которая   постоянно   занимается    депутатской    политической деятельностью или перемещается из органов  власти  в  органы  управления  и, наоборот.   Рекрутация   осуществляется   за   счет   слоя   управленцев   и руководителей. По сути люди пересаживаются из одних  кресел  в  другие,  что только  подтверждает  гипотезу  о  наличии  “партии  власти”  не  только  на центральном уровне, но и о формировании таких же партий на  местном  уровне. По крайней мере 60% - избираются повторно... (в некоторых субъектах  эта  14 цифра достигает 80%), из них от 10 до 20% уходят в законодательные  собрания регионального уровня.

Возможность   выбора   по   партийным   спискам   нигде   в   МО    не

зарегистрирована.   Как   правило,   создаются    локальные    избирательные

объединения типа “Любимый город”, “Справедливость”, “Законность и  порядок”, "Диалог", о политических предпочтениях которых  можно  только  догадываться. Даже те кандидаты, которые официально выдвигались  от  партий,  старались  в ходе предвыборной компании не афишировать своей партийной  принадлежности  и акцент в  агитации  делали  на  решении  конкретных  социально-экономических проблем. Что касается независимых кандидатов, то они  всячески  подчеркивали свою   аполитичность   и   независимость.   В    Санкт-Петербурге    активно распространялся и поддерживался “яковлевский список”  —  список  кандидатов, поддерживаемых властью и лично губернатором Яковлевым.  Многие  агитационные материалы самых различных кандидатов, как в  Петербурге,  так  и  в  Саратове содержали явные утверждения и скрытые  намеки  на  то,  что  данный  деятель пользуется авторитетом в областном правительстве, поддержкой  губернатора  и т.д.  В  Саратовской  области  главы  местного   самоуправления   избираются законодательным собранием по представлению губернатора, и, например,  из  39 глав администраций 38 были вновь избраны депутатами, а 35  по  представлению Д.Ф.Аяцкова были законодательными  органами  выбраны  главами  муниципальных образований (19 в течение года были отстранены). В Ленинградской области  20 из 29 работающих глав администраций были вновь утверждены на этих постах.

Опрос муниципальных служащих и депутатов (N=480), проводимых  нами  на протяжении  последних  трех  лет   показывает,   что   они   не   готовы   к взаимодействию с населением, не считают это необходимым. Так, на  вопрос  “В какие организации  и  органы  необходимо  шире  вовлекать  население?”  2,6% респондентов указали на комиссии городских и  районных  органов  управления; 10,3 — профсоюзы и  другие  органы  самоуправления  на  предприятиях;  2,6 — квартальные, уличные или домовые комитеты;  9 —родительские  комитеты  при школах; 1,3 — суды, дружины и другие органы по  охране  правопорядка;  3,8 — организации по  охране  природы.  70,4%  считают,  что  ни  в  какие  органы население  не  следует  вовлекать,  а  54% —  бессмысленно  безграмотному  и политически пассивному населению давать возможность  высказываться  по  тому или иному поводу.

Тем не  менее,  надо  сказать,  что  в  ряде  субъектов  федерации  (в