Анализ теории и практики организации контроля в управлении

Нормы (стандарты) надо устанавливать  прежде, чем можно будет сделать какую бы то ни было оценку. Если контроль задумывался как слежение (мониторинг) или регулирование плана, то должна быть заранее установлена цель, на которую направлены планируемые усилия. Оцениваемые результаты должны быть взяты в отношении к чему-либо (к цели) – или же они будут ничего незначащими статистическими данными. Невозможность выразить количественно показатель цели управления не должна служить причиной того, чтобы не устанавливать вообще контрольных стандартов. Даже субъективный показатель при условии, что осознается его ограниченность, лучше, чем ничего. [29]

На этапе сопоставления  полученных результатов с установленными нормами, определяется, насколько достигнутые  результаты соответствуют ожиданиям, насколько допустимы или относительно безопасны отклонения от норм. Одна из отличительных черт хорошего стандарта системы контроля состоит в том, что в нем содержатся реалистичные допуски параметров цели (они должны соответствовать контролируемому объекту).

 Руководство устанавливает  масштаб допустимых отклонений, в пределах которого отклонение полученных результатов от намеченных не должно вызывать тревоги. Но, если масштаб взят слишком мелкий, то контрольные органы будут реагировать на очень небольшие отклонения, что весьма разорительно, и требует много времени. Такая система контроля может парализовать и дезорганизовать работу организации и будет скорее препятствовать, чем помогать достижению целей, предусмотренных в распорядительных документах. В подобных ситуациях достигается высокая степень контроля, но процесс контроля превращается, наоборот, в тормоз. Многие государственные программы были признаны неэффективными именно потому, что большая часть денег тратилась на управление программой и на обеспечение надлежащего контроля за ней, а не на реализацию сути самой программы. В таких случаях объектом контроля являлся в основном срок исполнения, а не содержание и надлежащее качество исполнения.

На третьем этапе  руководство должно выбрать одну из трех линий поведения: ничего не предпринимать, устранить отклонение или пересмотреть стандарт. Основная цель контроля состоит в том, чтобы добиться такого положения, при котором процесс управления  в администрации действительно заставлял бы ее функционировать в соответствии с целями, предусмотренными в постановлениях и распоряжениях. Если сопоставление фактических результатов со стандартами говорит о том, что цели, установленные в распорядительных документах достигаются, лучше всего ничего не предпринимать. В управлении нельзя, однако, рассчитывать на то, что случившиеся один раз, повторится снова. Если система контроля показала, что какое-то постановление или распоряжение исполняется хорошо, необходимо продолжать измерять результаты, повторяя цикл контроля.

    Система контроля, которая не позволяет устранить  серьезные отклонения прежде, чем они перерастут в крупные проблемы, бессмысленна.[20] Естественно, что проводимая корректировка должна концентрироваться на устранении настоящей причины отклонения. Но поскольку, однако, большая часть работы по выполнению документов в администрации является результатом объединенных усилий групп людей, то абсолютно точно определить корни той или иной проблемы не всегда представляется возможным. Важно подчеркнуть, что причиной возникающих проблем может быть любая переменная величина и что вклад в отклонение полученных результатов от желаемых может давать сочетание различных факторов. Поэтому нельзя выбрать какое-то одно корректирующее действие только потому, что оно решает возникшую проблему. Прежде, чем выбирать корректирующее действие, необходимо взвесить все имеющие отношение к данной проблеме, внутренние переменные и их взаимосвязи. Поскольку все подразделения администрации, так или иначе, связаны между собой, любое крупное изменение в одном из них затронет и другие. Вот почему надо вначале убедиться, что предпринимаемое корректирующее действие не создаст дополнительных трудностей, но поможет их разрешить.

На заключительном этапе  контроля оценивается его эффективность.

Система эффективного контроля – это такая система, которая  дает нужную информацию до того, как  разовьется кризис. Контроль, также как и планы, должен быть гибким и приспосабливаться к происходящим изменениям.

Наиболее эффективный  контроль – это простейший контроль, с точки зрения тех целей, для  которых он предназначен. Простейшие методы контроля требуют меньших усилий и более экономичны. Но самое важное состоит в том, что если система контроля слишком сложна и люди не понимают и не поддерживают ее, то такая система контроля не может быть эффективной. [24]

Если суммарные затраты  на систему контроля превосходят  создаваемые ею преимущества, организации лучше не использовать эту систему контроля. Контроль должен быть экономичным. Затраты на систему контроля состоят из затрат времени, расходуемого на сбор, передачу и анализ информации, а также из затрат на все виды оборудования, используемого для осуществления контроля, и затрат на хранение, передачу и поиск информации, связанной с вопросами контроля. Один из способов возможного увеличения экономической эффективности контроля состоит в использовании метода управления по принципу исключения, который характеризуется тем, что система контроля срабатывает только при наличии существенных отклонений от стандартов. Например, система контроля администрации должна реагировать только тогда, когда большинство пунктов распорядительного документа не выполняется эффективно и в определенные сроки в силу известных причин.

Измерение результатов, позволяющих установить, насколько  удалось соблюсти установленные  стандарты, - это самый трудный  и самый дорогостоящий элемент контроля. Для того чтобы стать эффективной, система контроля должна соответствовать тому виду деятельности, который подвергается контролю. Так как контроль исполнения распорядительных документов охватывает все сферы деятельности администрации, то здесь нужны единые стандарты, такие как сроки поступления информации об исполнении, степень выполнения каждого пункта распоряжения или постановления и другие.

Выбор подходящей единицы  измерения - это зачастую наиболее легкая часть проведения контрольных измерений, обеспечивающих, в конечном счете, и весь контроль, достижение целей руководства администрации. Равно важно, чтобы скорость, частота и точность измерений тоже были согласованы с деятельностью, подлежащей контролю. Однако любая система сбора и обработки информации относительно дорога. Стоимость проведения измерений зачастую является наиболее крупным элементом затрат во всем процессе контроля.

Необходимым условием любой  контрольной деятельности всегда являлась и будет являться своевременная и достоверная информация. Взаимодействие и координация органов государственного управления и контроля невозможна без обмена информацией между ними.

Распространение информации играет ключевую роль в обеспечении  эффективности контроля. Для того чтобы система контроля действовала  эффективно, необходимо обязательно доводить до сведения работников, выполняющих постановления и распоряжения как установленные стандарты, так и достигнутые результаты исполнения. Подобная информация должна быть точной, достоверной, поступать вовремя и доводиться до сведения ответственных за соответствующий участок работников в виде, легко позволяющем принять необходимые решения и действия, обязательно соблюдая установленные рамки конфиденциальности. Желательно также обеспечит эффективную связь между теми, кто устанавливает стандарты и теми, кто должен их выполнять.

Заключительная стадия этапа сопоставления заключается  в оценке информации о полученных результатах. Необходимо решить нужная ли информация получена и важна ли она. Важная информация - это такая информация, которая адекватно описывает исследуемое явление и существенно необходима для принятия правильного решения. Часто оценка информации определяется политикой руководства администрации. Цель этой оценки состоит в том, чтобы принять решение - необходимо ли действовать, и если да, то как.

Таким образом, теория менеджмента  рассматривает контроль как совокупность взаимосвязанных этапов, с четко определенными процедурами на каждом из этапов. Выполнение этих процедур является необходимым условием эффективного контроля.

1.2. Особенности организации контроля в системах 
государственного и муниципального управления.

Менеджмент традиционно  связывают с коммерческими организациями. В то же время все основные закономерности общего менеджмента, рассматриваемые в классических учебниках и руководствах, проявляются и в управлении государственными и муниципальными организациями. Менеджмент в государственной и муниципальной службе имеет много общего с менеджментом в коммерческой фирме. Но в то же время менеджмент в государственной службе представляет собой один из видов специального менеджмента, который изучает особенные черты, специфику проявления функций, а также особые закономерности и тенденции, отличающие менеджмент в государственной и муниципальной службе от менеджмента в других сферах. [25]

Особенности менеджмента в государственной и муниципальной службе проявляются, прежде всего, в целях, методах оценки результатов, отчетности, процедурах контроля, ответственности и системах стимулов. Реализация каждой функции менеджмента в государственной и муниципальной службе обладает соответствующей спецификой:

- планирование и прогноз  в муниципальных учреждениях  обычно исходят из целей, устанавливаемых вышестоящими органами,

- организация государственной  и муниципальной службы, как правило,  имеет более иерархическую структуру и соответствующие ей управленческие процедуры. Поэтому в рамках государственной службы складывается особый административно-бюрократический стиль управления, который, впрочем, имеет много общего со стилем управления в больших коммерческих организациях;

- мотивация в государственной  и муниципальной службе в меньшей степени основывается на денежном вознаграждении и большей мере на стимулах не денежного характера (престиж, выполнение важной работы, стабильность и пр.);

- контроль и оценка результатов в рамках государственной и муниципальной службы осуществляются вышестоящими структурными единицами и одновременно людьми как непосредственно, так и с помощью средств массовой информации и общественных организаций. Контроль на государственной и муниципальной  службе носит более объемлющий характер, чем в коммерческой организации.

Специфика менеджмента  в муниципальной службе часто  обозначается емкими терминами «администрирование», в которой ключевыми характеристиками менеджмента являются:

- следование инструкциям;

- разделение на тех,  кто выдает инструкции, и тех,  кто их выполняет;

- концентрация власти  и политической воли;

- ограничение свободы;

- административный контроль;

- авторитарный стиль  управления.

Особенности контроля исполнения управленческих решений особенно четко проявляются в принципах и требованиях,  предъявляемым к осуществлению контроля в органах государственного и муниципального управления.

 Контроль базируется  на общих и частных принципах  контроля исполнения распорядительных документов органов государственного и муниципального управления. Из каждого принципа вытекает определенное требование, которым следует руководствоваться при осуществлении контроля в органах государственного и муниципального управления.

По мнению профессора А.И. Радченко, к общим принципам контроля в органах государственного и муниципального управления относится:

- массовость контроля. Из этого принципа вытекает  требование обеспечения в необходимых случаях привлечения к контролю органов государственного и муниципального управления широких слоев населения;

- повсеместность контроля, означающего, что он имеет место  везде, производится повсюду.  Он формулирует требование обеспечения  контроля органов государственного  и муниципального управления  во всех сферах их деятельности. Это такой контроль, от которого "некуда будет деться";

- всесторонность контроля, предполагающая осуществление контроля  органов управления с учетом  всей полноты требований к  ним. Он означает охват и  проверку всех сторон, граней  подконтрольного объекта управления. Такой контроль включает в себя возможность многоцелевого, разнообразного применения контроля. Этот принцип требует, чтобы наряду с освещением всех граней, обеспечивал возможность выявления резервов совершенствования управления подконтрольных объектов;

- реальность контроля, предусматривающая требование осуществления  действительного, а не мнимого  контроля, базирующегося на фактах, а не домыслах, предположениях;

- объективность контроля, требующая беспристрастной оценки  результатов контроля органов управления, исключения трактования этих результатов в угоду кого-то или чего-то, не терпящая субъективизма в отношении к объекту контроля и связанных с ним лиц;

- результативность контроля, определяющего необходимость получения конкретного итога от действий по контролю органов управления, выраженного в определенных количественных и качественных показателях, характеризующих уровень достижения целей и задач контролируемого объекта, без которого контроль становится бессмысленным;