Аналіз та шляхи вдосконалення системи контролю в управлінській діяльності митної служби України

 

1.3. Зовнішньосистемний та  внутрішньовідомчий контроль у митній службі

 

Специфіка контролю визначається специфікою покладених на державні органи різного статусу завдань і  функцій щодо реалізації державної  політики у певній сфері життя  суспільства.

В. М. Гаращук виділяє чотири основні напрямки, за якими здійснюється контроль у сфері державного управління. (Рис. 3. 1)

 

Рис. 3. 1 Напрямки контролю у  сфері державного управління.

Є. В. Шоріна визначає внутрішньовідомчий (внутрішній) контроль як такий, що запроваджується органами однієї системи. Цей контроль визначається в ієрархічному порядку і притаманний усім органам управління, оскільки є органічною частиною їх діяльності.

Тому поняття внутрішньовідомчого  контролю було б цілком логічно застосовувати  при здійсненні контролю всієї системи митної служби, а поняття «внутрішнього» контролю – стосовно контролю, який здійснюється певною установою (або керівником в митній службі) стосовно самої себе та керівником стосовно підпорядкованих йому службовців. Внутрішній контроль здійснюється органами митної служби, уповноваженими підрозділами, комісіями, групами чи посадовими особами усередині митного органу (установи), в якій вони працюють, тобто стосовно митної установи (підрозділу) до самої себе. Він має місце на всіх рівнях управління (стратегічному, тактичному та оперативному).

Отже, категорії «внутрішній» і «внутрішньовідомчий» контроль, якщо розглядати їх стосовно здійснення їх органами митної служби співвідносяться один з одним, як частина і ціле. «Внутрішній» контроль є частиною, а «внутрішньовідомчий» – цілим.

При цьому контроль у системі  митної служби, як правило, здійснюється у трьох основних напрямках. (Рис. 3. 2)

 

Рис. 3. 2 Напрямки контролю у  системі митної служби

Кожний із зазначених напрямків  також має свої напрямки.

Так, внутрішній контроль роботи центрального апарату Держмитслужби  України ведеться у двох напрямках. (Рис. 3. 3)

Рис. 3. 3 Схема контролю центрального апарату Держмитслужби

Контроль усієї системи  митної служби України або окремих  органів має два напрямки: з  одного боку, Держмитслужба України  контролює роботу всієї системи  митної системи (митних органів та спеціалізованих  митних установ і організацій), а з другого – спеціально створені або спеціалізовані митні органи, установи або організації перевіряють роботу певних напрямків діяльності системи або певних органів митної служби.

Внутрішній контроль окремого органу, спеціалізованої митної установи чи організації також ведеться у двох напрямках.(Рис. 3. 4)

Рис. 3. 4. Схема здійснення контролю в митному органі.

Предметом контролю в системі  митної служби є відомчі правовідносини, що виникають у процесі роботи, а саме: управлінська та оперативно – службова діяльність посадових осіб, котрі здійснюють адміністративно – розпорядчі та консультативно – дорадчі функції, адміністративно – господарські та фінансові операції, оперативну діяльність (операції з митного оформлення товарів, транспортних засобів та інших предметів, які переміщуються через митний кордон України), а також дії цих осіб з планування, прогнозування, організації, координації, обліку, контролю та аналізу діяльності органів митної служби.

Контроль в системі  митної служби здійснюється у вигляді  конкретної перевірочної діяльності, що має певні особливості.

Контрольну діяльність у  системі митної служби (внутрішньовідомчу  контрольну діяльність) можна визначити, як сукупність перевірочних (контрольних) заходів, що здійснюються уповноваженими суб’єктами стосовно підконтрольних органів митної служби та їх посадових осіб з метою забезпечення законності та підвищення ефективності їх діяльності.

У митній службі контрольна діяльність базується на лінійних управлінських зв’язках підпорядкування. Вона охоплює всі боки діяльності підпорядкованих працівників та підрозділів митної служби.

Внутрішньою контрольною  діяльністю у більшому чи меншому  обсязі займаються всі працівники управлінського центру, починаючи з керівників органів  та підрозділів митної служби, а  також інших посадових осіб. Ця діяльність здійснюється працівниками відповідно до розподілу завдань, функцій та обов’язків, які закріплені у посадових інструкціях.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

РОЗДІЛ 2. АНАЛІЗ ТА ШЛЯХИ ВДОСКОНАЛЕННЯ СИСТЕМИ КОНТРОЛЮ В УПРАВЛІНСЬКІЙ ДІЯЛЬНОСТІ МИТНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

 

 

2.1. Функціональна природа внутрішнього контролю в митній службі України

 

Митна служба України являє собою  єдину загальнодержавну систему, на яку покладено виконання комплексу  спеціальних завдань та функцій, що зумовлюються її особливим конституційно – правовим статусом. До системи митних органів входять виконавчі та розпорядчі органи держави, які здійснюють реалізацію митної політики України. [Додаток 1 ] Отже, митна служба України являє собою ієрархічно побудовану систему митних органів і спеціалізованих митних установ та організацій як органів спеціальної юрисдикції, що характеризуються єдиною функціональною природою суб’єктів здійснення особливих функцій уповноважених від імені держави здійснювати митну справу на всій митній території України. При цьому структура митної служби України має свої особливості, що безпосередньо пов’язано з обсягом повноважень та сферою її діяльності.

У правовідносинах, що виникають під час здійснення контрольних функцій, суб’єктами митного контролю є митні органи України і їх посадові особи, які здійснюють такий контроль, а фізичні та юридичні особи, що мають відношення до товарів, переміщуваних через митний кордон України (власники товарів, або особи, які діють за їх дорученням, декларанти, брокери, перевізники вантажів), а також самі ці товари та інші предмети, транспортні засоби й документи є об’єктами митного контролю.

Оскільки здійснення митного контролю – одне з основних завдань і функцій митної служби, він на сьогодні є достатньо регламентованим нормами МК України та нормативно – правовими актами Кабміну України, Президента України, а також відомчими нормативно – правовими актами митної служби України. Так, у одинадцятому розділі МК України [129] визначені: поняття, форми, тривалість, особливі процедури митного контролю, місця, де він має здійснюватися (зони митного контролю), порядок створення таких зон, основні питання забезпечення їх режиму та ін. І хоча правова регламентація зовнішньої контрольної діяльності митної служби має певні недоліки (не визначено види митного контролю; відсутня класифікація зон митного контролю [95]; не регламентовано окремі питання забезпечення режиму таких зон [100]; не визначено поняття організації митного контролю), вона разом з тим є достатньо нормативно забезпеченою і на теперішній час має наукове підґрунтя – різні її аспекти досліджувались рядом авторів, як-то: В.М. Гаращуком, Ю.М. Дьоміним, Т.В. Корнєвою, А.В. Мазуром та ін.

Треба зазначити, що у зовнішній  контрольній діяльності митної служби основною, як правило, є захисна функція, що виявляється в усуненні можливих порушень митних правил та здійснення контрабанди, покарання винних і  відновленні порушеної рівноваги  в галузі митної справи. При цьому  функція контролю за додержанням  законодавства не існує окремо від  інших функцій митної служби, вона тісно переплітається з ними. Крім того виконання більшості функцій покладених на митну службу, – таких, як захист економічних інтересів України; митне оформлення; стягнення платежів та зборів; захист інтересів споживачів товарів тощо – взагалі не можливе без здійснення митними органами зовнішнього контролю. Отже, зовнішня контрольна діяльність митних органів – це виконання не однієї окремої їх функції, як певного виду діяльності, а здійснення цілого блоку функцій.

Митний контроль здійснюють спеціально створені в митницях підрозділи митного оформлення товарів і транспортних засобів тощо або підрозділи, що спеціалізуються на здійсненні більш вузьких напрямів діяльності, таких, як контроль за визначенням країни походження товарів; визначенням митної вартості; кодів товарів за УКТЗЕД та ін. Серед цих підрозділів – відділи митних платежів, відділи тарифів і митної вартості тощо. У зв’язку з цим зовнішня контрольна діяльність відповідно до спеціального статусу митної служби має певні особливості.

Однак слід звернути увагу на визначення змісту внутрішнього контролю, який здійснюється в митній службі і спрямований  на забезпечення її діяльності, тісно пов’язаний з основними завданнями, що стоять перед нею. Так, згідно зі ст. 8 МК України, безпосереднє здійснення митної справи покладається на митні органи України, які, реалізуючи митну політику України, виконують такі основні завдання: виконання та контроль за додержанням законодавства України з питань митної справи; захист економічних інтересів України; виконання зобов’язань, які передбачені міжнародними договорами України з питань митної справи; сприяння захисту інтелектуальної власності учасників зовнішньоекономічних зв’язків, інших юридичних та фізичних осіб; застосування заходів тарифного та нетарифного регулювання при переміщенні товарів через митний кордон України; здійснення митного контролю й оформлення товарів і транспортних засобів, що переміщуються через митний кордон України, вдосконалення форм і методів їх здійснення; контроль за дотриманням правил переміщення валютних цінностей через митний кордон України; здійснення спільно з іншими уповноваженими органами державної влади заходів щодо захисту інтересів споживачів товарів і додержання учасниками зовнішньоекономічних зв’язків державних інтересів на зовнішньому ринку; створення сприятливих умов для прискорення товарообігу та пасажиропотоку через митний кордон України; боротьба з контрабандою та порушеннями митних правил; розвиток міжнародного співробітництва у галузі митної справи; ведення митної статистики; ведення Української класифікації товарів зовнішньоекономічної діяльності; здійснення верифікації сертифікатів (встановлення достовірності) [129]. Безумовним є й те, що напрями роботи підрозділів митних органів і спеціалізованих митних установ та організацій зумовлюють і напрями внутрішнього (внутрівідомчого) контролю за цією роботою. До того ж, саме цей вид контролю, за визначенням науковців, – «…тісно пов’язаний з тими завданнями, які покладені на конкретний орган державного управління» [39, 91].

Таким чином, як зовнішня, так і  внутрішня контрольна діяльність митної служби має свої особливості (є такою, що за певними напрямами відрізняється  від контрольної діяльності будь – якого іншого органу державної виконавчої влади), що зумовлено сферою й напрямами діяльності митної служби (галуззю та самою специфікою цієї галузі). На будь – якій стадії реалізації завдань митної служби наявна відомча контрольна діяльність як у здійсненні зовнішнього, так і в здійсненні внутрішнього контролю. Таким чином, аналіз свідчить, що контрольна діяльність організаційно пов’язана з виконанням інших функцій, покладених на митні органи, тому що вона охоплює широке коло організаційних і методичних питань, які стосуються багатьох елементів митної справи. Отже, внутрішній контроль митної служби України є не тільки одним із способів забезпечення законності, а й одним з напрямів її діяльності, що забезпечують функціонування цієї системи органів і їх посадових осіб.

Вивчаючи окремі аспекти контролю за діяльністю митних органів, В. Я. Настюк помилково застосовує щодо контролю, який здійснюється в системі митних органів, термін «відомчий контроль» [132, 21]. При цьому він хоча й правильно вказує на відомчий характер цього контролю, але не враховує той факт, що контрольні функції, які виконуються цим відомством, мають різну природу й спрямовуються як на забезпечення законності в діяльності самої митної служби і її посадових осіб, так і на забезпечення додержання норм митного законодавства України фізичними та юридичними особами, які переміщують через митний кордон України товари, транспортні засоби та інші предмети, що й зумовлює подальшу класифікацію відомчого контролю на підвиди.

Треба зазначити, що деякі автори у  своїх дослідженнях визначають функціонально –

управлінський характер внутрішнього контролю й надають йому особливого значення. Так, російський науковець  В. Г. Драганов визначає контроль у митних органах «…як основну функцію управління, за допомогою реалізації якої здійснюється спостереження за процесом функціонування митної служби, збір даних про хід, умови, стан і результати діяльності підлеглих у той чи інший момент часу» [145, 56]. Отже, контроль у митній службі безпосередньо пов’язаний з управлінням ними, а також з ужиттям необхідних заходів та внесенням дієвих коректив у діяльність, пов’язану з безпосереднім практичним виконанням завдань митної служби (митного контролю й оформлення, стягнення податків і зборів, боротьби з контрабандою і порушенням митних правил та ін.).

За загальним визначенням, предметом  контролю є управлінські правовідносини [42, 192]. Предметом внутрівідомчого  контролю, зазначають В. Ф. Журко та В .Б. Ястребов, досліджуючи цей вид контролю у сфері виробничої діяльності, – є дії посадових осіб щодо управління виробництвом, а також їх робота зі здійснення економічної діяльності, що втілюється в певних господарських операціях [71, 148-149]. Виходячи з вищевказаного, можна зробити висновок, що предметом контролю в митній службі є внутрішні управлінські правовідносини, що виникають у процесі здійснення митної справи, а саме – управлінська, оперативно – службова та фінансово – господарська діяльність, яка виявляється в роботі посадових осіб, зайнятих у здійсненні адміністративно – розпорядчих та консультативно – дорадчих функцій, адміністративно – господарських та фінансових операцій, здійсненні оперативно – службової діяльності (процедур митного оформлення товарів, транспортних засобів та інших предметів, які переміщуються через митний кордон України), а також дії цих осіб з планування, організації, координації, обліку, контролю та аналізу оперативної та фінансово – господарської діяльності митної служби.