Фискальная политика и проблемы её реализации в национальной экономике

  В 1999 г. должен быть подготовлен окончательный вариант проекта Налогового Кодекса Республики Беларусь, и заинтересованным сторонам следует подготовить все методические материалы для его внедрения в практику налогообложения. Будет продолжена работа по унификации принципов налогообложения и реализации решений, принятых на уровне Союза Беларуси и России, других интеграционных структур СНГ. В первую очередь это касается принципа взимания косвенных налогов. И здесь есть ряд вопросов, без решения которых продвижение в направлении унификации налогового законодательства двух государств будет затруднено.

        На концептуальном уровне все более-менее ясно. Цель унификации - создание равных условий для экономической деятельности субъектов хозяйствования в союзных государствах, а также исключение возможности получения односторонних преимуществ одной стороной за счет другой. В этом отношении унификация выражается прежде всего в приведении к единому уровню налоговых нагрузок на субъекты хозяйствования в Беларуси и России. Для этого необходимы разработка единого налогового режима, порядка учета и контроля за движением товаров, эффективного информационного обмена; согласованное использование единых методических подходов в вопросе определения налогооблагаемых баз и, наконец, установление паритета налоговых ставок по группе наиболее значимых налогов для национальных бюджетов. Тем самым будут созданы предпосылки для исключения явлений информационной асимметрии, что наносит вред как одному, так и другому участнику Союза.

    Вместе с тем мы должны учитывать существующие мировые тенденции в этом вопросе. Уже давно было замечено, что верхний уровень налоговых изъятий выше в небольших, сравнительно однородных в социально-культурном отношении унитарных государствах, как наше, где наблюдается большая готовность граждан нести налоговое бремя. И наоборот, налоговое бремя ниже в больших по размерам странах с более разнородным социально-культурным многообразием, федеративных по типу государственного устройства. По статистическим данным, налоговая нагрузка, включая отчисления во внебюджетные фонды, в России за 1998 г. составила 35,1 % а в Республике Беларусь - 50,3 %.

Таким образом, если в концептуальном отношении унификация законодательства в области бюджетно-налоговой политики не вызывает больших проблем, что подтверждается планомерной работой по введению в хозяйственную практику Налогового кодекса, то на уровне конкретных налогов и сборов, прежде всего их ставок, вопросы до конца не урегулированы.

Одним из основных критериев эффективности действия налоговой системы в 1999 г. и мобилизации на этой основе доходов бюджетной системы является полнота собираемости налогов. Следует ужесточить практику отсрочек по платежам в республиканский и местные бюджеты. Основанием для их предоставления могут быть только чрезвычайные ситуации, не зависящие от экономической деятельности налогоплательщика. Было бы правильным ввести также принцип платности предоставляемых отсрочек и ограничение на общую сумму отсроченных платежей на каждый отчетный период финансового года. Следует также принять законодательное решение о введении для субъектов хозяйствования одного основного расчетного (текущего) счета в кредитном учреждении по месту их регистрации.

Рост собираемости налогов  возможен также за счет установления министерствам и ведомствам ежемесячных заданий по суммам сбора налогов и неналоговых платежей. При этом должна быть обеспечена увязка бюджетного финансирования министерств с уровнем причитающихся поступлений в бюджет от организаций и предприятий, находящихся в их ведении.

      Таким образом, анализ первого направления бюджетной политики - выработка и реализация подходов по формированию основных доходных источников - указывает как на имеющиеся положительные результаты, так и на ряд проблемных вопросов, требующих скорейшего решения.

     Не менее (если не более) актуально второе направление бюджетной политики  - государственные расходы. Не зря народная мудрость гласит: «Богатеют не приходом, а расходом». Политика государственных расходов, как составная часть бюджетной политики, формируется под воздействием следующих критериев: 
           • приоритетное развитие реального сектора экономики, включая прежде всего наращивание экспортного потенциала, решение продовольственной и жилищной проблем;

      • сохранение социальной направленности бюджетных расходов в финансирование целевых государственных программ, а также совместных в 
рамках Союза России и Беларуси; 
          • выполнение заключенных международных договоров и соглашений. 
   Расходы консолидированного бюджета в 1998 г. составили 246636,1 млрд. руб. Из них непосредственно на бюджетные расходы пришлось  212471,2  млрд. руб. (86,1 % от общей суммы), а на расходы государственных внебюджетных и бюджетных целевых фондов - 34164,9 млрд. руб. (13,9 % от общей суммы). Анализ структуры республиканского госбюджета (без учета целевых фондов - для сохранения сопоставимости динамического ряда) показывает его социальную направленность (рис.1). 
        Так, почти половина всех расходов (47,9 %) приходится на         финансирование социально-культурных учреждений и мероприятий. Стабильный рост этой группы расходов наблюдается с 1992 г., когда ее   доля в расходах бюджета составляла 30,6 %. Их доля в ВВП с 1992 по 1998 г. увеличилась соответственно с 10,5 до 15,4 %. При детальном анализе видно, что такой рост  достигнут за счет увеличения финансирования всех основных структурных элементов социально-культурной сферы: возросли расходы на образование (с 15,5 до 21,7 %), культуру и средства массовой информации (с 1,9 до 2,6 %), на здравоохранение и физическую культуру (с 10,9 до 18,2%), на социальную политику (с 2,3 до 5,5 %).

        Практика поддержки за счет бюджета предприятий, нередко осуществляющих производство низкоэффективной, неконкурентоспособной продукции и услуг, должна трансформироваться в оказание всемерной финансовой помощи предприятиям-экспортерам продукции при условии обеспечения ими своевременного возврата используемых средств.

 Необходимо добиваться сокращения объемов льготного кредитования субъектов хозяйствования за счет средств бюджета. Министерства, другие республиканские органы государственного управления должны разработать экономический механизм мобилизации собственных средств заемщиков на указанные цели. При этом целесообразно установить в законодательном порядке, что правительственные гарантии по кредитам, предоставляемым банками субъектам хозяйствования на льготных условиях, не выдаются.                                             

При формировании плана  госрасходов на 1999 г. была осуществлена ревизия принятых и реализуемых в настоящее время государственных целевых программ по критериям актуальности и соответствия поставленным задачам. В результате применения этого подхода более двух десятков программ сокращены за счёт укрупнения или ликвидации. Инвестиционные расходы предусмотрено производить только на вводных объектах с высокой степенью готовности. Бюджетные инвестиции на вновь начинаемые стройки предусмотрены лишь при наличии заключений экспертных или конкурсных комиссий. 

Таким образом, политика государственных расходов, с одной стороны,  не должна быть расточительной и на деле ориентировать  бюджетную политику на умеренно жёсткие  показатели, притом что, с другой стороны, эти расходы должны принимать  форму инвестиций, когда можно будет добиваться больших результатов за счёт мультипликационного эффекта.

Основной  задачей бюджетной политики в области планирования дефицита республиканского бюджета, как раньше, так и в 1999 г., является дальнейшее сокращение его размера до планового уровня 1,8% к ВВП. Система мер по снижению дефицита республиканского бюджета включает мероприятия по совершенствованию планирования и исполнения расходной части бюджета, а также мероприятия по управлению внутренним долгом.

    Политика в области финансирования бюджетного дефицита основывается на использовании внутренних источников, что предполагает сокращение кредитования дефицита республиканского бюджета Национальным банком, повышение эффективности рынка государственных ценных бумаг и совершенствование механизма управления внутренним долгом.

     В этой связи дальнейшее развитие получит инфраструктура фондового рынка, главным образом за счет активизации работы таких финансовых институтов, как центральный депозитарий и фондовая биржа. Одновременно требуется принятие системы мер по повышению их привлекательности для первичных инвесторов и поддержанию ликвидности государственных ценных бумаг на вторичном рынке. С целью активизации первичного и вторичного рынков государственных ценных бумаг необходимы следующие меры:

1. в случае ухудшения ликвидности банковской системы (особенно в периоды перечисления налоговых платежей) -. поддержание Национальным банком ликвидности рынка государственных ценных бумаг за счет расширения операций на открытом рынке и предоставления ломбардных кредитов;
2. возврат к практике предоставления льгот по обязательному резервированию для банков - держателей государственных ценных бумаг;

           3)совершенствование системы торгов на межбанковской валютной бирже;

      4)расширение числа инвесторов через организацию Национальным банком региональных торговых площадок на базе Главных управлений Национального банка, а также путем подготовки Министерством финансов условий выпуска государственного облигационного сберегательного займа для физических лиц;

   5) создание условий для расширения доступа нерезидентов на рынок государственных ценных бумаг.

        Исходя из сказанного выше следует еще раз указать на ключевую роль дефицита бюджета в механизме развития инфляционных процессов, разрушающих экономику страны. Критерий дефицита бюджета по сути выполняет роль регулятора с отрицательной обратной связью, а потому должен играть ведущую роль в иерархии индикаторов экономической безопасности страны.

         Осуществление бюджетного процесса во многом зависит от решения вопросов совершенствования межбюджетных отношений. Сочетание интересов всех уровней бюджетной системы и курс на последовательное повышение самообеспечения территорий - вот ключевые задачи данного блока финансовой деятельности. В этой связи в республике постоянно проводится работа по следующим направлениям:

• рациональное перераспределение налогов между звеньями бюджетной системы;
• создание условий для повышения заинтересованности органов местного самоуправления в зарабатывании собственных средств;
• компенсация из фонда финансовой поддержки расходов территориальных бюджетов, не покрываемых собственными доходами;
• максимально возможное сокращение встречных потоков между бюджетами разных уровней и на этой основе - сокращение дотационности территориальных бюджетов;

 • выделение  целевых дотаций из республиканского бюджета для решения особо важных задач в регионах;

     • выравнивание расходов на финансирование отраслей непроизводственной сферы через норматив бюджетной обеспеченности в расчете на 1 жителя.

        Приведем примеры последних трех лет. Так, полностью переданы в ведение местных бюджетов доходные источники от налога на недвижимость, платы за землю, лесного дохода, налога за пользование природными ресурсами, акцизов по вину и пиву. Местным органам власти предоставлено право увеличивать (уменьшать) ставки налогов и неналоговых платежей, предоставлять льготы, устанавливать и изменять сроки уплаты налогов (кроме акцизов). Для местных бюджетов предусмотрен единый уровень полностью закрепленных за ними доходов. Кроме того, в течение трех лет остаются стабильными нормативы от налога на добавленную стоимость и налогов на прибыль и доходы. В табл. 3 приведена структура поступлений основных доходных источников местных бюджетов в 1998 г.

Как видно из таблицы, наибольшие поступления НДС и  подоходного налога в 1998 г. были по г. Минску, наименьшие - по Гродненской области; поступления по налогу на прибыль и доходы максимальные - в Брестской области, минимальные - в Гродненской; наибольшие поступления акцизов - по Минской области, наименьшие - в г. Минске.

       Значительно расширены права местных Советов депутатов в части установления местных налогов и сборов. Определен перечень этих налогов, который ежегодно уточняется. В 1999 г. в перечень местных налогов и сборов включены следующие:

• сбор за пользование объектами инфраструктуры при пересечении границы Республики Беларусь;
• сборы за промысловую заготовку дикорастущих растений, грибов, технического и лекарственного сырья;

        • целевые сборы на содержание детских дошкольных учреждений.

  В целях недопущения произвола в вопросах введения этих налогов в законодательном порядке, установлены ограничения по налогам с продаж, целевым сборам и сборам за промысловую заготовку дикорастущих растений.

       Для сокращения потока перераспределяемых средств в 1999 г. увеличены с 30 до 50 % нормативы отчислений в местные бюджеты от акцизов на спирт и ликероводочные изделия. Заметным шагом в области совершенствования межбюджетных отношений стала замена с 1997 г. плановых дотаций, утверждаемых в абсолютных суммах, нормативно-долевыми дотациями, утверждаемыми в процентах от объема средств, фактически поступающих в фонд финансовой поддержки регионов. Это позволило пополнить доходную базу местных бюджетов и строить межбюджетные отношения по единым правилам.

       Выделение субсидий на жилищное строительство и субвенций на содержание передаваемых в коммунальную собственность объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы дало возможность профинансировать эти расходы независимо от, выполнения доходной части бюджетов областей и г. Минска.

       Анализ местных бюджетов за последние три года показывает, что проделанная работа по совершенствованию межбюджетных отношений положительно отразилась на их исполнении. Так, увеличился в бюджетах областей и г. Минска удельный вес закрепленных и собственных доходов. Если в 1996 г. он составлял 32,3 %, то за 1998 г. увеличился до 47,2 %. Одновременно сокращается удельный вес ассигнований из республиканского бюджета в качестве  отчислений от республиканских налогов и доходов, дотаций. Если в 1996 г. он составлял 67,7 %, то в 1998 г. - 52,8 %.

Совершенствование порядка  введения местных налогов и сборов позволило увеличить собственную доходную базу. В 1998 г. в доходы бюджетов областей и г. Минска поступило 7 трлн. руб., или 8 % от объёма местных бюджетов.