Формі державного управління

        Підводячи підсумок по правовій формі державного управління, можна сказати, що її використання спричиняє виникнення правових наслідків у формі видання певних актів управління, їх застосуванні або здійсненні інших юридично значимих дій. При цьому, видання правових актів управління, як форма реалізації державної влади, спричиняє виникнення юридичних наслідків неопосередковано, бо зв’язана з реалізацією правоустановчих, правореалізуючих і правоохоронних функцій державної влади.

        Ця форма, з точки зору правових  наслідків її застосування являється  найбільш важливою, так як увесь  процес реалізації державної  влади у всій різноманітності її елементів і стадій, отримує своє цілеспрямоване здійснення у внутріапаратних і зовнішньо владних юридично значимих діях, завдяки реалізації правових актів управління, які мають свій спосіб вираження. Жоден процес державно-управлінської, правоохоронної, праворегулятивної діяльності неможливо уявити без відповідного регулювання й координації на основі видання й застосування відповідних правових актів, які визначають організаційні форми, методи, правила і способи реалізації державної влади. Отже, форма державного управління може бути віднесена до числа правових форм тільки в тому випадку, якщо в діях, чинених суб’єктом державної влади, чітко виявляється характерне для державного управління – юридичне волевиявлення даного суб’єкта. В цьому і заключається сутність правових форм реалізації державної влади.

2.2. Акти органів виконавчої влади  як форма реалізації державної  влади

        Як було сказано на самому  початку цієї курсової роботи, проте, що виконавча діяльність  є основним призначенням державного  управління і складає першу, найбільш  важливу його сторону. Виконавчі  органи державної влади повсякденно  і багаторазово реалізовують  державну владу і свою владу  також в різних формах. Тому  я наведу приклади основних  форм, тобто актів виконавчої  влади по реалізації як своєї  так і державної влади.

        Всі рішення виконавчої влади  втілюються у відповідну форму, набувають певної юридичної сили  і доводяться до виконавців  по встановлених каналах інформації. Форма актів виконавчої влади  передбачена в нормах Конституції  України та інших прийнятих  на її основі       актів. На підставі чинного законодавства  України можна виділити основні  значимі форми актів органів  виконавчої влади:

      - Постанови – акти управління, як правило, нормативного характеру, які приймаються на вищому і центральному рівнях виконавчої влади в колегіальному порядку з важливих питань державного будівництва. Такі акти мають право приймати – Кабінет Міністрів України (наприклад, Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами”, в якій зазначається порядок надання дозволів; органи, які мають право надавати ці дозволи; види користування надрами; строк дії дозволу та інші положення,8 тобто ця постанова регулює управлінські відносини у всіх сферах і галузях на території України); державні комітети України; уряд АРК; відомства.

     - Розпорядження – це, як правило, індивідуальні акти управління, що приймаються одноособово на всіх рівнях управлінської ієрархії держави, юридична сила, яких залежить від характеру та правового становища конкретного носія владних повноважень – автора розпорядження. Тобто, розпорядження ототожнюється з вимогою. Розпорядження видають: Кабінет Міністрів України; міністри міністерств України; голови державних комітетів; місцеві державні адміністрації; керівники відділів, управлінь та інших підрозділів місцевих державних адміністрацій; уряд АРК. Можна сказати, що розпорядження місцевих рад (міського голови) мають різний характер (про звільнення, про надання відпустки, про призначення на посаду9 та інше).                           

    - Накази – це акти управління, що містять пряме, обов’язкове для виконання веління органів виконавчої влади, щодо певної фізичної або юридичної особи (осіб), і містять вимогу необхідності вчинення якоїсь дії або утримання від неї. Накази бувають щодо загальних та організаційних питань управління, накази з виробничо-технічних питань, накази з питань особового складу („кадрові”). Накази видаються: міністрами; головами державних комітетів України (наприклад, Наказ Державного комітету статистики України „Про затвердження Порядку перевірок достовірності первинних та статистичних даних, вивчення стану первинного обліку і статистичної звітності органами державної статистики”10); головами державних департаментів, державних служб; начальниками головних управлінь, завідувачами відділів і управлінь державних адміністрацій. Я можу навести приклад наказу, який був виданий директором Первомайського районного центру зайнятості при Державному центрі зайнятості11.                             

    - Рішення – це акти управління, які приймаються у колегіальному порядку з важливих питань і в більшості випадків має нормативний характер. Вони приймаються Радою міністрів АРК; місцевими державними адміністраціями12; органами місцевого самоврядування. Рішення приймаються також на рівні центральних органів виконавчої влади (наприклад, колегіями міністерств, відомств). Рішення – це заключні акти в процесі розгляду, розв’язання якихось управлінських питань, і вони мають містити  відповіді на ці питання.                 

    - Інструкція – відомчий нормативний акт управління, яким встановлюється процедура, роз’яснюються умови застосування будь-якого законодавчого чи нормативного акта. Звідси її похідний, вторинний характер. Інструкція розрахована на багаторазове застосування. Їх видають відомства, міністри та керівники відділів, управлінь та інших підрозділів місцевих державних адміністрацій. Особливе місце займає посадова інструкція – документ, важливий при вирішені питання про юридичну відповідальність службової особи та скоєння саме службових злочинів або аналогічних адміністративних правопорушень, оскільки ставити за вину службовій особі порушення відповідних службових повноважень можна за умови, якщо службова особа наділена такими повноваженнями юридично.13

Також, регулярною практикою є затвердження Кабінетом Міністрів України таких форм державного управління, як положення і статути (постановами) з наданням їм чинності нормативних актів. Положення – це сукупність правил, що стосуються побудови, способів дії центральних галузевих органів, інших урядових установ або організації будь-якого аспекту господарського, оборонного, культурного, адміністративного будівництва. Статутами йменуються нормативні акти, що визначають форми й методи діяльності установ, службових осіб у будь-якій галузі (статути залізниць, зв’язку) або визначають організацію, права, обов’язки об’єднань громадян (статут житлово-будівельного кооперативу), приватних структур.

        Як ми бачимо, органи виконавчої  влади наділені широкими повноваженнями  у видані та прийнятті актів  управління, які регулюють управлінські  відносини в усіх сферах і  галузях, відносини пов’язанні з  якоюсь однією галуззю державного  управління, тобто являються важливою  гілкою державної влади по  втіленню, реалізацією в життя  державної влади в формі видані  та прийнятті різних актів  управління.

2.3. Адміністративні договори як особлива форма регулювання управлінських відносин

        Останнім часом одним із перспективних  напрямів розвитку правового  регулювання державного управління  визнається використання в 

правотворчій та правозастосовчій діяльності органів виконавчої влади адміністративних договорів. Сучасна практика державного управління свідчить про наявність договірних елементів у діяльності органів виконавчої влади. Горизонтальні управлінські відносини набувають дедалі більшого поширення в умовах ринкової економіки.

        На перший погляд, договірні правовідносини  у сфері виконавчої влади суперечать  призначенню управлінської діяльності, яка передбачає відповідну ієрархію  органів виконавчої влади, їх  певну підпорядкованість, підконтрольність  тощо. Однак з урахуванням тенденцій  розвитку суспільних відносин  у змісті державного управління  відбуваються певні зміни. Одна  з таких змін стосується можливого  використання договірного регулювання  адміністративних правовідносин.

        Поняття "договір" у значенні  форми регулювання управлінської  діяльності вжито і у чинному  адміністративному законодавстві  України. У частині п'ятій ст. 35 Закону України "Про місцеві  державні адміністрації" прямо  сказано, що "для здійснення спільних  програм місцеві державні адміністрації  та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації". Стаття 14 цього Закону передбачає також передачу місцевим державним адміністраціям повноважень "інших органів'', крім можливості делегування повноважень органів виконавчої влади вищого рівня і повноважень органів місцевого самоврядування.

        Отже, договірні форми діяльності  органів державного управління  сьогодні пов'язуються не лише  з їх господарським (цивільно-правовим) регулюванням.

        Як відомо, договір - це згода двох чи більше суб'єктів права про встановлення, зміну або припинення суб'єктивних прав і обов'язків. Він є універсальним засобом правового регулювання, застосовується як регулятор суспільних відносин у багатьох галузях права.

        Договірні відносини виконавчих  органів між собою та з іншими  суб'єктами адміністративного права  суттєво відрізняються від договірних  відносин приватно-правового характеру (між громадянами). Учасники цивільно-правових угод є рівноправними, тоді як в управлінських відносинах завжди присутнє підпорядкування. Проте окремі ознаки угод іноді властиві "вертикальним" відносинам. Без надання їм у таких випадках письмової форми (укладання договору) досягти мети державного управління неможливо.

        Що стосується розвитку поглядів  на визнання адміністративних  договорів, то існування адміністративних  договорів визнано у науці  адміністративного права ще на  початку XX століття. Так, А.І. Єлістратов у 1917 р. писав: "Нині можливість адміністративних актів договірного характеру взагалі не заперечується. Центр ваги розбіжностей переноситься на питання про те, в якій мірі поняття договір може знайти своє застосування в адміністративному праві. Можливість публічно-правових договорів між різними установами і між громадянами, звичайно, так чи інакше признається. Приклади таких договорів: угоди лікарняних кас із міськими і земськими громадськими управліннями про забезпечення учасникам кас лікарняного лікування, договір про найом фабричних робітників, оскільки він нормується адміністративним правом і т.п."14 У 1922 р. згаданий автор розрізняв, поряд з односторонніми, і багатосторонні (договірні) адміністративні акти, присвячуючи останнім цілий параграф у своїй праці "Нариси адміністративного права". 

Пізніше В.Л. Кобалевський, Ц.Я. Ямпольська, В.І. Новосьолов, В.А. Юсупов, В.Д. Рудашевський, Б.М. Лазарева та деякі інші вчені досліджували проблеми адміністративного договору у минулому столітті.   

Отже, поняття адміністративного договору не є цілком новим у науці адміністративного права. Однак, на жаль, його місце і природа дотепер залишаються не до кінця з'ясованими.

Найбільш яскраве підтвердження цього знаходимо у російському підручнику з адміністративного права, який вийшов у 1997 р. (А.П. Альохін, А.А. Кармолицький, Ю.М. Козлов). Зокрема, на. думку Ю.М. Козлова, "немає достатньо підстав вважати такі угоди реальною правовою формою реалізації виконавчої влади. Найбільш виразно вони виступають у ролі юридичних фактів особливого роду, що зумовлюють виникнення адміністративно-правових відносин"15.

Сучасні підходи до проблеми адміністративних договорів

На сьогодні сформовано три основних підходи до означеної проблеми.

       1. По-перше, договір розглядається  як індивідуально-правовий акт, який  не є джерелом права.

        Однак сучасний досвід свідчить  про деякі випадки нормативності  договорів у сфері виконавчої  влади. Так, 8 червня 1995 р. Верховна Рада України і Президент України (на той час глава виконавчої влади) уклали Конституційний договір про основні засади організації і функціонування державної влади і місцевого самоврядування, який мав найвищу юридичну силу (законодавство України було чинним лише в тій частині, що йому не суперечило) і діяв до прийняття Конституції України 1996 року16. Розділ другий цього договору визначав повноваження Верховної Ради України, розділ третій - Президента України, розділ четвертий - Кабінету Міністрів України. Правовий статус місцевих державних адміністрацій визначався у ст. 46 Конституційного договору. Це свідчить проте, що адміністративні договори можуть містити у собі загальнообов'язкові правила поведінки, які охороняються державою, тобто можуть мати нормативний характер.

        2. По-друге, в юридичній науці  існують думки, що кожен договір  містить у собі норми права  особливого виду - локальні норми  або мікронорми, тому всі види договорів є джерелами права. Найбільш послідовно цей підхід відстоює Т.В. Кашаніна, яка вважає, що "у процесі укладання угод утворюються норми, але норми індивідуальні, тобто такі, які стосуються певних і точно визначених суб'єктів і розраховані на них"17. Вона вказує на три рівні нормативності:

а) загальнодержавний (на рівні держави);

б) локальний (на рівні колективних суб'єктів права);

в) індивідуальний (на рівні індивідів).

        На наш погляд, засади теорії  права не дають підстав визнати  нормативним, наприклад, договір між  громадянином і Державною службою  охорони МВС про охорону його  майна або контракт про прийом  на державну службу. Вважаємо, що  договори у сфері виконавчої  влади можуть мати і індивідуальний  характер, тобто можуть не містити  норм права.

        3. По-третє, найбільш виваженою вбачається  позиція, яка допускає існування  нормативних договорів поряд  з індивідуальними, яку пропонує  нам Алексеев С.С. у своїй роботі „Государство и право”.

        Як зазначає російський дослідник  А.В. Дьомін, "ідея виділення договорів  нормативного характеру в наш  час набуває подальшого розвитку, отримує нових прихильників". Зазначена обставина пов'язана  з відродженням і закріпленням  позицій "школи природного права"18. Далі він стверджує, що "адміністративні договори найчастіше мають нормативний характер, пояснюючи це їхньою публічно-правовою природою і функціональним призначенням".