Формі державного управління

        Серед ознак нормативного договору  А.В. Дьомін називає такі:

     по-перше, їхньою правовою базою є Конституція і чинне законодавство. Ці договори виконують функцію заповнення прогалин у праві, доповнюючи і конкретизуючи чинне законодавство;

     по-друге, в нормативному договорі однією зі сторін виступає орган державної влади, при цьому чим більше місце в управлінській ієрархії посідає державний контрагент, тим вища юридична сила договору;

     по-третє, нормативні договори укладаються в публічних інтересах, їхня цільова направленість - це досягнення загального блага;

     по-четверте, нормативні договори містять правила поведінки не тільки і не стільки безпосередніх учасників договору, скільки інших колективних і індивідуальних суб'єктів. Нормативний договір, таким чином, не обмежується дією у системі сторін, що домовляються, а має зовнішнє юридичне вираження;

     по-п'яте, чисельність і невизначеність адресатів договірних норм;

     по-шосте, договірні норми завжди розраховані на тривалу дію і неодноразове застосування;

     по-сьоме, існує сувора формальна процедура укладання нормативних договорів і спеціальний порядок вирішення спорів та конфліктів, пов'язаних з їх виконанням.

     по-восьме, неможливість в односторонньому порядку зміни або відмови від виконання договірних умов. Форс-мажорні норми тут не застосовуються;

     по-дев'яте, на відміну від індивідуальних договорів, зміст яких є комерційною таємницею, для нормативного договору характерне його офіційне оприлюднення.

        Загалом можна констатувати, що  встановлені вище ознаки є  типовими для нормативних договорів, які укладають органи виконавчої  влади.

        Нормативно-обов'язковий характер  адміністративно-правових договорів  відзначає і Д.М. Бахрах. Він вказує, що є всі підстави вважати їх, поряд з адміністративними (односторонніми) актами, правовими актами виконавчої влади19. На наш погляд, така позиція є виваженою.

        Отже, адміністративний договір – це один із видів публічно-правових угод і являє собою засновану на підставі норм адміністративного права і добровільної згоди волі двох або більше суб’єктів адміністративного права, один із яких завжди виступає суб’єктом державної волі, угоду, яка започатковує, змінює і припиняє взаємні права і обов’язки його учасників.    

        Нормативні адміністративні договори  є джерелами адміністративного  права (у значенні зовнішньої  форми права). Договір є джерелом  права в тому разі, коли він  зумовлює виникнення юридичної  норми або групи юридичних  норм силою, що створює право. Адміністративні договори передують  власне юридично-владній управлінській  діяльності. У разі їх укладання  вони потребують владного волевиявлення  компетентного органу виконавчої  влади, а потім відповідного оформлення - прийняття нормативно-правового  акта, тобто результат правотворчої  діяльності як ми вже знаємо. Тобто  нормативні адміністративні  договори є підставою для прийняття  актів управління. Так, наприклад, з  метою виконання рішення Ради  регіонів при Президентові України  від 11 лютого 1999 р. з питань соціально-економічної  і суспільно-політичної ситуації  в Україні голова Харківської  обласної державної адміністрації  видав 26 квітня 1999 р. розпорядження, яким  були затверджені заходи з  поглиблення координації зусиль  і активізації взаємодії місцевих  органів виконавчої влади з  органами місцевого самоврядування. В свою чергу указом Президента  України Рада регіонів ліквідована  і створена Національна рада  з узгодження діяльності загальнодержавних  і регіональних органів та  місцевого самоврядування, яка є  консультативно-дорадчим органом  при Президентові України20. Таким чином, слід визнати, що адміністративні договори є джерелами адміністративного права у правотворчому значенні, тобто підставами для прийняття правових актів управління. Розгляд проблеми адміністративних договорів у контексті джерел права є досить важливим у теоретичному і практичному аспектах, потребує подальшого визначення особливостей цій правової форми регулювання управлінських відносин, й наукового обґрунтування.

        Адміністративні договори можуть мати і міжнародний характер. Так, 19 липня 2000 р. Рада керівників прикордонних областей Республіки Білорусь, Російської Федерації та України прийняла рішення щодо організації роботи з підготовки і реалізації програм міжрегіонального та прикордонного співробітництва трьох країн. На виконання цього договору голова Харківської обласної державної адміністрації 25 грудня 2000 р. видав розпорядження "Про підготовчу роботу щодо створення консорціуму "Фінансово-промисловий союз прикордонних регіонів"21.

        Адміністративні договори можуть укладатися й органами місцевого самоврядування.22

 

         Таким чином, адміністративний договір – це правовий акт управління, що ухвалюється на підставі норм права двома (або більше) суб'єктами адміністративного права, один із яких обов'язково є органом виконавчої влади, може містити у собі загальнообов'язкові правила поведінки (нормативний характер) або встановлювати (змінювати, припиняти) конкретні правовідносини між його учасниками (індивідуальний характер). Тобто це один із видів договорів, який використовується державними органами (органами виконавчої влади) для здійснення і реалізації поставлених перед ними задач. Також адміністративні договори передують юридично-владній формі реалізації виконавчої влади, бо самі по своїй суті такою формою не являються. Тому що їхня роль поки що допоміжна і вони мають важливе значення в розвитку демократичних механізмів реалізації державної влади, і на мою думку, через певний час за допомогою та на основі плідної роботи фахівців в цій галузі, адміністративний договір можна буде розглядати як самостійну форму державного управління.

 

2.4. Неправові форми державного управління

        До неправових форм державного управління належать ті форми, які на відміну від правових форм, юридичного значення не мають і не спричиняють виникнення адміністративно-правових відносин. Такі форми або передують правовим (проведення ревізії за результатами якої видається юридичний акт), або настають за ними (нарада з приводу реалізації юридичного акта).

        До неправових форм належать:

• проведення організаційних заходів;
• здійснення матеріально-технічних операцій.

  Проведення  організаційних заходів є однією з форм управлінської діяльності. Організаційні дії складають необхідний чинник державного управління в усій системі органів державної влади (виконавчої влади). Вони здійснюються систематично, постійно і спрямовані на забезпечення чіткої та ефективної роботи відповідних систем управління. Такі дії не пов’язані з виданням правових актів та здійсненням юридично значущих дій. Організаційні дії не породжують, не змінюють і не припиняють адміністративних правовідносин. Вони здійснюються в процесі поточної управлінської діяльності.

        Різноманітність конкретних форм  здійснення організаційних заходів  визначається сферою або галуззю  управління, особливостями керованих  об’єктів, їх специфічного правового  статусу. В зв’зку з цим організаційні дії можуть вчинятися як усередині державного органу:        

     - У межах певного управлінського  апарату здійснюються розподіл  службових повноважень, заходи щодо  оптимального поєднання єдиноначальності  та колегіальності, інструктування  працівників (роз’яснення мети, змісту, особливостей законодавчих та  нормативних актів тощо), встановлення  загального та індивідуального  режиму роботи, підготовка та  проведення нарад, засідань (наприклад, організаційною формою роботи  Кабінету Міністрів України є його засідання, тобто здійснення організаційних дій усередині державного органу).   

     - Поза апаратом, із спрямуванням  на управлінське середовище, виділимо  дію такого організаційного заходу  як інспектування. З метою його  неперервного здійснення створено  інститут інспекторів і аналогічних  посад – фінансових, міліцейських, житлових, пожежних та охорони  природи, митних, у справах кадрів, благоустрою, рибного нагляду, санітарних, торговельних та інші. Інспектор  – основна посада, своєрідна підвалина  всієї управлінської піраміди, а  інспектування знаходить свій  вияв не тільки у формах  перевірок, вказівок, роз’яснень, а  й як інспектування у письмовій  формі (підготовка та розсилання  циркулярів, оглядів, інформаційних  листів з роз’ясненням завдань  і змісту законів тощо). До організаційних  дій треба також віднести організацію  та проведення службових нарад; анкетування службовців і громадян  з метою урахування громадської  думки та коригування стратегії  і тактики управління, надання  практичної допомоги на місцях; семінари; збори; конференції. Організаційні  заходи не фіксуються так точно, як юридичні форми управлінської  діяльності. Але, як передумови, так  і наслідки їх здійснення можуть  фіксуватися і юридично (наприклад, наказ міністра про реалізацію  пропозицій і зауважень учасників  галузевої наради).

        Що стосується матеріально-технічний операцій, то це найбільш об’ємна частина діяльності апарату державної влади з боку, як її кількості, так і різноманітності цих дій. Матеріально-технічні дії мають допоміжне значення, тому що за допомогою їх обслуговується сам процес державного управління та всі інші форми державного управління, маючи при цьому неправову форму свого вираження. Таким діями неюридичного характеру є, наприклад, підготовка матеріалів для видання відповідного правового акта управління, складання всіляких довідок, звітів, ведення діловодства, оформлення документів, реєстрація фактів, розмноження матеріалів і документів тощо. Тому в залежності від призначення та засобів виконання відокремлюються такі матеріально-технічні операції:

• діловодські (всі операції, які пов’язані з виготовленням документів

органами управління і яким притаманні технічний характер листування, передрук, розмноження т. Ін.);

• безпосереднє виконання приписів правових актів, якщо воно має ма-

теріальний (технічний) характер (операції про передачу засобів або майна, видачу виконавчих документів, проведення конфіскації, сплатного вилучення і т. под.);

• реєстраційні, що мають самостійне значення (реєстрація фактів та

подій у сфері управління);

• статистичні (збирання та оброблення статистичної інформації відпо-

відно до встановлених правил);

• інформаційно-довідкові (складання та опрацювання доповідних за-

писок, довідок за результатами перевірок, підготовка довідників і довідок про роботу органів управління, дача відповідних роз’яснень і консультацій на підставі інформаційних матеріалів);

• по систематизації матеріалів, у тому числі правових актів (створення

комплексних інформаційно-аналітичних систем для державних потреб);

• інформаційно-технологічні (впровадження інформаційних техноло-

гій в різних ланках державного управління).

        Матеріально-технічні операції забезпечують  чітку й ефективну роботу суб’єктів  управління, полегшують увесь управлінський  процес, підвищують продуктивність  й культуру управлінської праці. Тому роль і значення таких  дій не можна зменшувати. Від  багато в чому залежить ефективність  управлінської праці, матеріально  забезпечується здійснення усіх  форм державного управління. В  міру ускладнення процесів державного  управління і управління як  такого, значення й обсяг матеріально-технічних  дій постійно збільшується.

        Отже, говорячи про неправові форми державного управління можна зробити такий висновок, що вони зводяться до вчинення тих або інших управлінських дій, що безпосередньо не пов’язанні з виданням актів управління. Тобто це дії, які прямих юридичних наслідків не волочуть.

        Таким чином, роблячи підсумок по даному розділі плану курсової роботи можна сказати, що найбільш поширеною класифікацією форм державного управління є їхній поділ на правові та неправові. Розходження між ними, як правило, проводиться по характері викликуваних ними наслідків. Якщо правові форми державного управління завжди спричиняють чітко виражені юридичні наслідки, то неправові форми не спричиняють таких наслідків, а являються тими, які повсякденно здійснюються органами державної влади (посадовими особами) у різних варіантах для забезпечення чіткої та ефективної роботи державного управління. Правові форми, як і неправові відносяться до підзаконної діяльності органів державної влади. Ми також розглянули акти органів виконавчої влади, які повсякденно і багаторазово реалізовують державну владу у різних формах. Можна сказати, що всі форми державного управління, будь вони правовими чи неправовими, потрібні і значимі в наш час, бо відсутність хоча б однієї із цих форм чи її складової, на мою думку не дасть ефективно і якісно функціонувати державному управлінню та його складовим у повному обсязі.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Розділ 3. Шляхи вдосконалення форм державного управління

 

        Як було вже зазначено на  початку курсової роботи, про  те  що нині у суспільному  житті відшукати хоча б одну  сферу, якої так чи інакше не  торкався б управлінський вплив  держави, який реалізовується органами  виконавчої влади у відповідних  формах. Державне управління –  це діяльність, яка завжди була  і є необхідною. Головне полягає  в обов’язкових змінах або  вдосконалені цієї діяльності, що  диктуються умовами сьогодення. Потреби в таких змінах найбільш  голосно заявляють про себе  у кризові періоди, коли суб’єкти  державного управління не можуть  забезпечити ефективності управлінського  впливу, не встигаючи адекватно  реагувати на трансформацію соціально-економічних  відносин. Тому щоб вдосконалити  цей управлінський вплив, я вважаю, треба впровадити ті заходи, за  допомогою яких можна досягнути  того рівня, який диктується умовами  сьогодення. Ті заходи, які я запропоную, це власне моя точка зору  на те, як я вбачаю можна  вдосконалити те, з допомогою  чого покращиться управлінський вплив, а саме форми державного управління.                    

        А що примушує нас вдосконалювати ці форми? Те, що багато актів, які виходять в наш час це зміни до чинного законодавства, які породженні його недосконалістю. Ми можемо простежити на прикладі такої форми органу виконавчої влади, а саме на постанові: спочатку вона була видана компетентним органом, а потім цей же орган і вносить зміни до цієї постанови, яка виглядає так – Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Правил в’їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію” від 18 грудня 1995 р. і через певний час, а саме 26 вересня 2001 р. Кабмін України видає таку постанову „Про внесення змін до Правил в’їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію”. Як ми бачимо щось заставило цей орган внести до нього зміни. А примусило його це зробити саме умови нашого життя, а може та політика, яку нав’язує нам держава.

        В основному зміни вносяться  для того, щоб усунути прогалини  чи то в законі, чи то в  підзаконному акті. А для того  щоб ці прогалини  потім не  усувати, потрібно спочатку видавати  повноцінний підзаконний акт, який  повинен містити ті норми, які  будуть покращувати управлінський  процес, будуть задовольняти інтереси  і бажання сторін, насамперед, покращувати  становище працівників і тих, кому вони будуть направлені. Цього всього можна досягти  лише, як я вважаю, за допомогою  слідуючи заходів: