Предпосылки государственного управления

Высшие органы власти зависят от срока исполнения президента.

Высшие органы исполнительной власти снимают свои полномочия, когда сменяется президент (президент создает новые).

Исключить политическую составляющую невозможно.

Граница политичности – насколько влиятельные фигуры занимают посты.

Первым ученым, давшим систематизированный анализ государственной бюрократии, был немецкий социолог Макс Вебер. Его классическая работа «Хозяйство и общество» (1921) представляет ценность до настоящего времени как основа изучения иерархии исполнительной власти и интересов ее сотрудников. Вебер создал свою теорию бюрократии в рамках более общей теории власти. Он показал, что власть или господство подразумевает не только силу но и наличие определенных ценностей, убеждений, на которых зиждется послушание управляемых. Создал теорию бюрократии – профессиональные чиновники, служащие.

Вебер считал идеальным  государственное управление, построенное  на жестких принципах бюрократической иерархии: авторитарная власть начальника, который принимает решения, отдает распоряжения подчиненным и контролирует их исполнение. Задача государственных служащих - применять управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего разрабатываются правила административной деятельности. Государственные служащие представлялись ему квалифицированными специалистами с присущим им корпоративным духом и сословной честью, что должно гарантировать их неподкупность. В его понимании, подлинной профессией чиновника, в том числе и политического назначенца, не должна быть политика, так как его удел - управлять беспристрастно. Если политик обязан бороться, то чиновнику следует точно и добросовестно выполнить приказ политика под ответственность последнего. Принятие решений, борьба и страсть - стихия политика. Политик должен брать на себя ответственность за последствия отданных приказов. Чиновник отвечает за их компетентное выполнение. Функционирует данная система только в условиях абсолютной экономической стабильности. Как только происходят трансформации, система дает сбои т. е. нет инструкций для решения данной задачи.

Государственные служащие в такой системе должны быть квалифицированными специалистами, болеющими за честь мундира. Это  должно было исключить коррупцию. Самая  жесткая бюрократическая система была в Германии (Вебер изучал ее).

В. Вильсон, Ф. Гуднау, М. Вебер оказали значительное воздействие на развитие теории государственного управления. В их трудах были разработаны две основополагающие идеи:

1) изучение с  научных позиций администрации  является центральной задачей  для осуществления реформ государственного управления

2) государственный  аппарат должен быть вне политики

Представители классической школы (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Булей) утверждали, что -система государственного управления -это регламентированная иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Эта модель может быть эффективной в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций.

Школа «человеческих отношений»,или неоклассическая, как ее иногда называют (М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У Мэрфи), возникла в ЗО-е гг. как реакция на недостатки классического подхода, в ответ на его неспособность осознать человеческие отношения как основной элемент эффективности организации.

Главное внимание уделялось анализу психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации.

После Второй мировой войны начали развиваться идеи, которые дискредитировали господствующие до этого подходы научного менеджмента к государственному управлению. Утверждалось, что политическая власть, а не административная эффективность является необходимой для управленческой практики. Доказывалось, что государственное управление базируется на взаимоотношениях между администрацией и демократией. Данный период, продолжавшийся до конца 60-х гг. и названный периодом «критической самооценки;; представлен теоретическими работами Г. Саймона, Д. Смитц-берга, В. Томпсона, Д. Истона. В это время бихевиоризм изучал поведение индивидов в качестве избирателей вместо изучения институтов (бюрократии). В центре внимания была задача объяснить реальное функционирование административных служб с помощью анализа поведения работающих в них индивидов и групп. Если школа человеческих отношений концентрировалась на методах налаживания межличностных взаимоотношений, то бихевиораль-ный подход стремился помочь государственным служащим осознать свои собственные возможности в государственных структурах. Стали широко использоваться статистические методы, что было внове для большинства государственных управленцев. Труды Г. Саймона дали методологическое обоснование идеи о процессе принятия решений как наиболее важной проблеме государственной администрации по сравнению с поиском наилучшей организационной структуры.

В конце 60-х  гг. для многих теоретиков государственйого управления рубежными стали работы Г. Алисона, попытавшегося создать концептуальную модель кубинского ракетного кризиса между США и СССР. В его исследовании были представлены модели, объяснявшие механизмы разрешения этого острого межгосударственного конфликта. В данном подходе государственное управление нацелено на «политический результат», а не на поиск эффективности.

В 70-80-е гг. на теорию государственного управления оказали серьезное негативное воздействие  разочарования, связанные с целым  рядом провалов государственной  политики во многих развитых странах. Теория государственного управления в этот период старалась использовать новые подходы из пограничных дисциплин (социологии, экономической теории, политической теории, психологии и т.д.) и превратилась в значительной степени фрагментарную область исследований.

В нашей стране теория государственного управления длительное время развивалась без самостоятельного дисциплинарного оформления, главным образом как учение о государстве и праве. Начиная с введения Петром I в 1722 г. знаменитой «Табели о рангах» все внимание сосредоточивалось на попытках повысить традиционно низкую эффективность государственного аппарата, преодолеть апатию чиновничества и крайнюю медлительность «вращения бюрократических колес». В этой связи определенный интерес представляет программа рационализации государственной службы, предложенная в начале XIX в. М.М. Сперанским (1772-1839). Его план, в частности, предлагал сломать систему выслуги лет, заложенную в «Табель о рангах», и ввести образование и профессиональные качества чиновника как критерии его профессионального роста.

Однако, наиболее интересные и оригинальные идеи появились  во второй половине XIX - начале XX в. и связаны с развитием так называемой государственной школы. В качестве основной проблемы выдвигалось соотношение общества и государства в русской истории на отдельных ее этапах. Согласно работам видных юристов и историков того времени СМ. Соловьева, К. Д. Кавелина, Б.Н Чичерина, АД. Градовского, В.И. Сергиевича, а также В.О. Ключевского и ПН. Милюкова сословное начало в России, в отличие от Европы, было не столько продуктом процесса социально-экономического развития, сколько вырастало из потребности функционирования системы управления обществом как единого целого. В рамках этой школы была теоретически обоснована концепция закрепощения и раскрепощения сословий государством. В соответствии с этой концепцией в условиях господства натурального хозяйства, слабого развития обмена и товарно-денежных отношений обеспечение мобилизации материальных и людских ресурсов могло производиться только за счет раскладки государством повинностей по различным слоям населения. Результатом был сложившийся в течение веков консенсус по вопросу о тяготах в отношении государства различных слоев, что обеспечивало политическую стабильность.

После октябрьской  революции – наука утилитарна.

Современное государственное управление как  самостоятельная научная дисциплина отличается от всех смежных т. к. акцентирует  внимание на методах управления с  помощью которых решаются задачи управления. Это зависит от уровня управления.

1. Макроуправление
2. Микроуправление

Главная задача макроуправления - это исследование путей обеспечения регулирующих и служебных функций государства в обществе в целом. В предмет изучения макроуправления входят государственные институты и взаимоотношения между ними, например, между центральными и местными органами, исполнительными и представительными, выборными и назначаемыми, правовыми нормами и образцами реального регулятивного воздействия и т.д.

В отличие от макроуправления объект исследования микроуправления - не общество в целом, а его отдельные части, прежде всего государственные организации. Микроуправление анализирует факторы, влияющие на институциональный, административный и технологический организационные уровни. Предмет его исследования включает способы организации людей для совместной работы по достижению целей, поставленных руководителями. Таким образом, микроуправление представляет уровень самих государственных учреждений, проблемы их внутреннего устройства и функционирования, близкие к менеджменту коммерческих фирм и организаций.

Теории государственного управления имеют основные концептуальные направления:

1. Программный подход рассматривает государственные программы как элемент взаимодействия или взаимосвязи между политической и административной составляющей государственного управления.
2. Государственный менеджмент - это концептуальное направление, которое в большей степени посвящено изучению административного лидерства и власти.
3. Институциональная теория. Ученые, развивающие эту концепцию делают акцент на институтах государственного управления.
4. Теория общественного выбора пришла из экономической науки и основывается на теории рационального действия. В центре внимания теории общественного выбора собственные интересы лиц, принимающих управленческие решения. Сердцевиной этой теории является идея о том, что любые социально значимые решения в конечном счете принимаются людьми, максимизирующими значение своих функций полезности. Участники процесса принятия государственных решений стремятся максимизировать свою полезность, но не могут из-за информационных ограничений. Поэтому они должны удовлетворить и приспособить свои предпочтения к ограничениям, с которыми они сталкиваются. Теория общественного выбора утверждает, что не существует способа скомпоновать индивидуальные перечни приоритетов, превратив их в общественные таким образом, чтобы были соблюдены главные критерии демократии. То есть к обществу, состоящему из многообразных групп, интересы и мнения которых вступают в конфликт друг с другом, нельзя подходить так, словно речь идет об одном человеке. Поэтому итог управленческой деятельности определяется, с одной стороны, соперничеством предпочтений политических лидеров, аппарата управления (бюрократии), групп интересов и избирателей, с другой - структурой и взаимоотношениями государственных органов, т.е. его институтами и ценностями.

Отдельные концептуальные направления  обычно различаются не только по изучаемым  аспектам государственного управления, но и по методам исследования.

Методы:

1. Структурно-функционльный предполагает рассмотрение государственного управления как некоторой целостности, системы, обладающей сложной структурой, каждый элемент которой имеет определенное назначение и выполняет специфические функции. Основное внимание уделяется структуре и функциям работников государственных служб.
2. Институциональный метод уделяется внимание формальным структурам правительства, основанным на предписаниях и формулах конституции.
3. Поведенческий метод  основное внимание уделяет исследованию поведения управляющих и управляемых, их мотивации.
4. Сравнительный метод  предполагает сопоставление однотипных явлений, например, государства, бюрократии, различных способов реализации одних и тех же управленческих функций и т.д. с целью выявления их общих черт и специфики, нахождения наиболее эффективных форм организации или оптимальных путей решения задач.
5. Исторический метод  является одним из наиболее известных в социальных науках, требует изучения систем управления в их последовательном временном развитии, выявления связи прошлого, настоящего и будущего.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Тема 3: Понятие системы государственного и муниципального управления.

 

Субъект государственного управления – специально уполномоченный представительный аппарат, осуществляющий свои функции на профессиональной основе.

Объект государственного управления – это социально-экономические  процессы, социальные институты, социальные группы, действующие на территории данного государства.

Объект государственного управления сам способен приобретать свойства субъекта и активно противодействовать его намериниям. Если государственное управление неэффективно, в этом случае объект ломает политическую систему и создает новую политическую систему. В этот переходный момент объект приобретает свойства субъекта, объект управляет субъектом.

Взаимоотношения субъекта и объекта  не всегда конфликтны, современные  государства как правило имеют конструктивный характер.

В тех случаях, когда взаимодействие государства и общества конструктивно, возникает особое состояние, феномен  партиципации т. е согласия между государством и обществом и поддержка всех государственных мероприятий со стороны общества.