Субъекты и объекты управления в муниципальном менеджменте

В качестве муниципального образования город обнаруживает ряд особенностей, к которым следует отнести такие, как размер, численность и плотность населения, пространственная (морфологическая) неоднородность, диверсификация, предельная самодостаточность и пр. Города имеют различный административный статус и степень специализации своей экономической базы. В России выделяют, как правило, города-столицы, областные (краевые) центры, города районного (областного) подчинения, а также малые города. Представленная классификация вбирает в себя как признаки численности населения, так и место этих городов в структуре административного деления.

Из 2940 городских  поселений значительная часть приходится на малые города, численность которых составляет 768 единиц, или 70 % всех городов. Проживает в них только17 % населения страны. Среднее число жителей малого города составляет 22 тыс. человек. С точки зрения специализации, 58 % этих городов выполняют агропромышленную функцию, 75 % — промышленную, 70 % — транспортную, 32 % — рекреационную, 21 % специализируется на обслуживании крупных городов. Другая значительная часть населения проживает в 13 городах-миллионерах. Несмотря на то, что в последние годы наибольший Прирост численности пришелся на большие (от 100 до 250 тыс. человек) города (их количество увеличилось с 87 в 1989 г. до 93), средняя часть спектра классификации городов по численности остается чрезвычайно узкой. В крупнейших и малых городах проживает более 75 % всего населения страны, что свидетельствует о низкой сбалансированности в системе пропорционального расселения в административно-территориальных единицах. Явную тенденцию к сокращению обнаруживают, по результатам переписи населения, городские поселения с диапазоном численности от 250 тыс. до 1 млн. человек.

Характерной чертой категории городов как территориальных поселений является их принадлежность к административно-территориальным единицам. Свойство целостности и неделимости городского хозяйства сдерживает тенденции наделения более мелких территориальных единиц статусом муниципального образования. Это обстоятельство еще раз подтверждает концентрацию системы местного самоуправления главным образом на уровне города, где как бы замыкаются друг на друге государственные интересы и интересы проживающего в границах городской черты гражданского населения. И где имеется экономическая основа, обеспечивающая его самостоятельность.

Рассмотрю пример муниципального образования, город Урай. Город находится за уралом, в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре (другой ориентир - Тюменская область).  В Уставе города от 26 мая 2005 года (в ред. от 24 апреля 2006г) прописаны его общие положения, статус и др. информация. Город Урай был образован в 1965 году Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 25.06.1965 «О преобразовании рабочего поселка Урай Кондинского района и рабочего поселка Сургут Сургутского района Ханты-Мансийского национального округа Тюменской области в города окружного подчинения». Город окружного значения Урай в соответствии с Законом Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 07 июля 2004 года № 43-оз «Об административно-территориальном устройстве Ханты-Мансийского автономного округа-Югры и порядке его изменения» является административно-территориальной единицей Ханты-Мансийского автономного округа-Югры, непосредственно входящей в состав Ханты-Мансийского автономного округа-Югры. Город Урай в соответствии с Законом Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 25 ноября 2004 года  № 63-оз «О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа-Югры» является муниципальным образованием Ханты-Мансийского автономного округа-Югры, наделенным статусом городского округа. Официальное наименование муниципального образования – город Урай. (гл. 1, ст. 1)

Глава 2. Органы местного самоуправления, как  субъект управления в муниципальном менеджменте.

2.1  Состав  органов местного самоуправления, их функции и полномочия..

Реализация муниципальной  власти в большинстве муниципальных образований невозможна без органов, которым население делегировало право решать дела, непосредственно затрагивающие их интересы и нужды.

В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти (ч. 1 ст. 1). К другим органам местного самоуправления относятся исполнительные органы местного самоуправления и их структурные подразделения. Мировой практике известны такие варианты построения муниципальной власти, при которых и представительные, и исполнительные органы местного самоуправления являются выборными (например, в США, Японии, Португалии). В условиях российской действительности названный способ практически не применяется.

В соответствии с Федеральным  законом наличие выборных органов  местного самоуправления муниципальных  образований является обязательным (ч. 2 ст. 14). Однако в законе оговаривается, что в субъектах Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами и законами этих субъектов могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 14). Этим исключаются существование двух выборных органов (одного - государственной, другого - муниципальной власти) на одном городском уровне, а также сочетание в одном выборном органе государственно-муниципальной природы. На более низком территориальном уровне, например на уровне городских районов, допускается создание выборных органов местного самоуправления.

Наименования  органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций (ч. 4 ст. 14).

Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 20).

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии суставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения (ч. 3 ст. 14). По вопросам своего ведения органы местного самоуправления и должностные его лица принимают (издают) правовые акты (ч. 1 ст. 19).

Решения органов местного самоуправления и их должностных лиц, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами (ч. 1 ст. 44).

Среди оснований  классификации органов местного самоуправления, как правило, называют: способ образования, назначение (степень специализации), предметы ведения, способ принятия решений, тип исполняемых функций.

Органы местного самоуправления различают по:

• способу образования - выборные и другие органы, формируемые на:
• добровольной основе с последующим утверждением, основе назначения;
• основе кооптации по установленным нормам;
• назначению - органы общего и специального назначения;
• предметам ведения - органы, решающие вопросы местного значения, и органы, исполняющие отдельные государственные полномочия;
• особенностям предметов ведения - органы общей компетенции (представительные органы местного самоуправления) и местная администрация (орган управления муниципального образования), предметы, ведения которых охватывают большинство вопросов местной жизни; органы специальной компетенции - органы местного самоуправления, ведающие отдельными сферами местной жизни или выполняющие отдельные функции в отношении всех или многих областей местной жизни (например, отдел образования местной администрации);
• способу принятия решений - коллегиальные или единоличные;
• типу исполняемых функций - представительные и исполнительные.

К основным принципам организации и деятельности органов местного самоуправления относятся:

1) соблюдение  прав и свобод человека и гражданина;

2) публичность; 

3) государственная гарантия;

4) гласность; 

5) самостоятельность; 

6) законность;

7) ответственность.

Уставы некоторых  муниципальных образований закрепляют задачи органов местного самоуправления.

В подавляющем большинстве  стран представительные органы, действующие на муниципальном уровне, состоят из лиц, непосредственно избираемых населением муниципалитета.

В России представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации (ч. 1 ст. 15 Федерального закона).

Как правило, численный состав представительных органов местного самоуправления зависит от численности населения муниципалитета.

Например, конституция  Бразилии 1988 г. устанавливает, что «число муниципальных советников пропорционально населению муниципии при соблюдении следующих пределов: а) минимум девять и максимум двадцать один в муниципиях, насчитывающих до одного миллиона жителей; б) минимум двадцать три и максимум сорок один в муниципиях, насчитывающих более одного миллиона и до пяти миллионов жителей; в) минимум сорок два и максимум пятьдесят пять в муниципиях, насчитывающих более пяти миллионов жителей» (ст. 29).

Численный состав представительного  органа местного самоуправления Германии устанавливается муниципальным законом. Так, Закон об Общине Вольной Земли Саксония устанавливает, что число членов совета общины зависит от общего числа жителей данной общины (п. 2 § 29). В общинах численностью до 500 жителей избирается 8 членов совета, до 50 000 - 34.

В Российской Федерации численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Например, в соответствии с Уставом г. Урая от 26 мая 2005 года (в ред. от 24 апр. 2006г) Дума города состоит из 20 депутатов, избираемых на муниципальных выборах (гл. 3, ст. 18, п. 3)

 Наименования представительных органов местного самоуправления определяются исходя из исторических, культурных, правовых традиций государства. В Великобритании образуются советы графств, округов, советы и собрания приходов; в Индии - генеральные, муниципальные советы, панчаяты; в Японии - префектуральные, городские, поселковые и сельские собрания; в Швеции - ассамблеи; в Китае - собрания народных представителей; в Армении - советы старейшин; в Казахстане - масли хаты; в Кыргызстане - местные кенеши; в Латвии - городские думы, районные и волостные советы; в Литве - советы самоуправлений; в Молдове - выборные местные советы и примары; в Таджикистане (в областях, городах и районах) - меджлисы народных депутатов; в Туркменистане - генгеши.

В России встречаются  разнообразные наименования представительных органов местного самоуправления: советы местного самоуправления, районные (городские) советы депутатов, думы, собрания и др.

Срок полномочий представительных органов местного самоуправления может быть различный. Например, в Мексике муниципальные советы (кабильдо, аюнтамьенто) избираются на три года. В Китае срок полномочий деревенских комитетов также составляет три года, равно как и срок действия ассамблей в Швеции, советов старейшин в Армении, советов самоуправлений в Литве, советов в Эстонии. В Австралии, Швейцарии, Болгарии, Бразилии, Венгрии, Польше, США, Великобритании, Дании, Кении, Украине, Японии - четыре года; в Таджикистане, Туркменистане, в Германии, как правило, - пять лет. Во Франции, Бельгии, Люксембурге (коммунальный уровень) -шесть лет.

Срок полномочий представительного органа конкретного муниципального образования устанавливается в его уставе. Так, в г. Урае Дума города избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. (гл. 3 ст. 18, п. 2 Устава).

В России в  Федеральном законе оговаривается, что в соответствии с уставом Муниципального образования депутат может осуществлять свои полномочия на постоянной основе (ч. 4 ст. 18). Срок полномочий депутата не может быть меньше двух лет (ч. 2 ст. 18).

Статус депутата представительного  органа муниципальной власти в разных государствах характеризуется как  свободным (например, во Франции), так и императивным мандатом (в странах Тропической Африки).

В России Федеральный  закон определяет, что уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата (ч. 5 ст. 18). Данная норма позволяет сделать вывод о смешанном характере депутатского мандата на муниципальном уровне.

Европейская хартия местного самоуправления предусматривает, что статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата (ч. 1 ст. 7). В Российской Федерации депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защиты прав, чести и достоинства (ч. 1 ст. 18 Федерального закона). Данные лица пользуются неприкосновенностью (ч. 7 ст. 18). Например, в соответствии с Уставом г. Краснодара депутат городской Думы обладает неприкосновенностью в течение всего срока полномочий. На территории г. Краснодара он не может быть (за исключением случаев задержания на месте преступления) подвергнут обыску по месту жительства или работы, арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия прокурора Краснодарского края (ч. 8 ст. 38).

Представительные  органы местного самоуправления действуют на основе регламентов, которые устанавливают их структуру, полномочия и формы деятельности. Причем органы государственной власти в некоторых странах, в том числе и в России, наделены правом издания модельных регламентов представительных органов местного самоуправления.

Основной формой работы представительных органов муниципальной власти являются сессии - очередные и внеочередные. В соответствии с Уставом г. Урая основной формой деятельности Думы города являются периодические заседания. (гл. 3 ст. 18, п. 6).

Федеральный закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет, что представительный орган принимает решения в коллегиальном порядке (ч. 5 ст. 15). Уставом г. Урая от 26 мая 2005 года (в ред. от 24 апреля 2006г) устанавливается, что основной формой работы выборного органа местного самоуправления является коллегиальная деятельность депутатов в форме заседания. Представительный орган считается правомочным для принятия решений, если на его заседании присутствовало не менее 14 депутатов Думы города. (ст. 18).