Субъекты и объекты управления в муниципальном менеджменте

В Федеральном  законе «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», в иных нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность органов местного самоуправления не говорится о необходимости использования принципа разделения властей на муниципальном уровне.

Зарубежный  опыт свидетельствует, что при всем многообразии конкретных отношений между муниципальными советами (в Великобритании и США) и их исполнительными органами представительная и исполнительная части муниципальной структуры в обеих странах образуют муниципалитет как единую управляющую ячейку.

В системе местного самоуправления Российской Федерации власть представительных и исполнительных органов является производной от власти населения муниципального образования. Поэтому наибольшее распространение должна получить практика, при которой исполнительные органы местного самоуправления получают свои полномочия от представительных органов и осуществляют свою деятельность под их контролем. В связи с этим, применительно к проблеме организации муниципальной власти, целесообразно говорить не о разделении властей, а о разграничении полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления и о подотчетности исполнительных органов населению непосредственно, а также представительному органу местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит прямого ответа на вопрос, какие отношения должны существовать в системе местного самоуправления по горизонтали: между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

В соответствии с ч. 5 ст. 3 Декларации о принципах  местного самоуправления в государствах - участниках Содружества Независимых Государств от 29 октября 1994 г. «порядок взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления устанавливается законами и уставами местного самоуправления».

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования (ч. 1 ст. 16).

Наименование  главы муниципального образования  и сроки его полномочий определяются уставом образования в соответствии с законами субъектов Федерации (ч. 4 ст. 16).

Глава муниципального образования  подотчетен населению непосредственно, а также представительному органу местного самоуправления (ч. 5 ст. 16).

Население обладает возможностью самостоятельно решить вопрос о том, быть или не быть должности главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления.

Федеральный закон предлагает два варианта выборов  главы муниципального образования:

1. гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;
2. представительным органом местного самоуправления из своего состава (ч. 2 ст. 16).

Таким образом, Федеральный закон закрепляет альтернативный порядок избрания главы муниципального образования. Практика идет по пути избрания его населением на альтернативной основе на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В ряде зарубежных стран  главы муниципальной власти также избираются либо непосредственно населением (например, в США - система «сильный мэр - слабый совет», Египте, Бразилии, Японии), либо представительным органом муниципальной власти из своего состава (США - система «сильный совет - слабый мэр», Австрия, Дания, Франция, Италия).

Главы муниципальной власти обладают собственной компетенцией.

В Российской Федерации избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях (ч. 3 ст. 16 Федерального закона). Например, Устав г. Урая определяет, что администрацией города руководит глава города на принципах единоначалия (гл. 3 ст. 27, п. 2).

Существует мнение, что  наиболее удачной представляется модель, при которой глава города включен в представительный орган и председательствует на его заседаниях, а кроме того, руководит деятельностью администрации.

В подавляющем  большинстве муниципальных образований России представительный и исполнительный органы должны иметь собственных руководителей. Вместе с тем, любая модель муниципальной организации должна быть увязана с особенностями конкретного муниципального образования, численностью его населения, инфраструктурой, культурными и правовыми традициями.

На практике глава  муниципального образования, как правило, является главой исполнительного органа местного самоуправления.

В зарубежной муниципальной практике главы исполнительных органов местного самоуправления не только избираются, но и назначаются представительным органом муниципальной власти. Например, в США действует система «совет - управляющий», при которой представительный орган назначает высокооплачиваемого управляющего - менеджера. Последний может осуществлять свою деятельность наряду с мэром, если должность последнего предусматривается. Взаимоотношения управляющего с советом строятся, как правило, на контрактной основе. Управляющий обычно подбирается из числа лиц, имеющих соответствующую профессиональную подготовку, он единолично формирует муниципальную администрацию, контролирует деятельность отделов и управлений, разрабатывает и представляет на утверждение муниципального совета бюджет, формулирует предложения по вопросам финансовой политики муниципалитета, осуществляет контроль за исполнением решений представительного органа местного самоуправления.

В Великобритании муниципальные советы назначают  на должность главного администратора. Он осуществляет фактическое руководство исполнительной властью на территории муниципалитета (в отличие от мэра, роль которого сводится к председательствованию в совете и осуществлению представительских функций).

В завершении подчеркну, что эффективность деятельности органов местного самоуправления в немалой степени зависит от личных качеств руководителей, их профессионализма, знания и опыта. Данный вывод подтверждается научными исследованиями. Рассматривая факторы, определяющие эффективность системы местной власти, «почти 69% респондентов указали, что именно личные качества руководства в наибольшей степени определяют успех деятельности муниципальных образований». (Островская Т.В., Туманова СВ. Управленческий аспект становления и развития местного самоуправления и система местной власти)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 3. Пути повышения эффективности  российского муниципального менеджмента.

3.1.  Достижение нового качества местного самоуправления

 

Сущность  метода корпоративного хозяйствования можно выразить следующей формулой:

 

корпоративная собственность +регулируемый обществом рынок + прямая демократия (прямое правление)

 

Значение  формирования корпоративной собственности населения муниципального образования (дальше МО), на наш взгляд, сравнимо с введением индустриального способа организации производства: если индустриальный способ производства есть революция в средствах и методах производства, то корпоративный способ хозяйствования — в области управления социальным и экономическим саморазвитием МО.

Главная задача местного самоуправления состоит в  том, чтобы корпоративным способом включить население МО в процесс ускорения социально-экономического развития территории его проживания. Таким образом, проблема повышения качества жизни населения МО — это проблема изменения уровня компетентности менеджмента местного самоуправления на основе овладения новыми знаниями и навыками метода корпоративного хозяйствования. Поэтому, качество местного самоуправления — это прежде всего уровень реализованности и профессиональной готовности муниципальных менеджеров.

Принцип «сопоставления достигнутого результата с потенциально возможным» лежит в основании расчета эффективности муниципального менеджмента и полезности экономической системы.

К основным функциям метода инкорпоративного хозяйствования, используемого муниципальным сообществом в решении задач своего социального, экономического и политического развития, относятся:

• формирование инкорпоративной собственности (добровольное и договорное участие; совместное, равное и долевое владение) населения МО;
• отделение владения (собственник население) от распоряжения — управления инкорпоративной собственностью населения профессиональной командой муниципальных менеджеров на конкурсной и контрактной основе;
• создание условий, способствующих повышению уровня качества жизни население МО в целом и каждого человека в отдельности (формирование условий жизнеобеспечения, при которых отсутствуют голодающие, нищие и бедные слои населения, а есть люди, живущие в достатке и, в соответствии со своей профессиональной востребованностью обществом, богатые, очень богатые).

В чем привлекательность  для каждого человека инкорпоративного варианта организации муниципальных образований?

Во-первых, каждое местное сообщество выбирает свой путь развития, и его члены получают то, что, производят и зарабатывают.

Во-вторых, собственность  становится инкорпоративной: владение совместное и равнодолевое, а распоряжение (управление) профессиональное — найм на конкурсной и контрактной основе муниципальных менеджеров.

В-третьих, сектора  с различной формой собственности имеют все условия и возможности для сотрудничества и «социального партнерства», а не противостояния, поскольку ими принимаются совместные и согласованные решения на взаимовыгодной основе, а не с использованием внеэкономических методов.

Особенность инкорпоративной организации населения  МО в том, что она, объединяя имущество и его капитал, доверяет управление ими профессионалам-менеджерам и имеет от их деятельности дополнительные доходы.

Формируя  инкорпоративную организацию местных  сообществ, необходимо следовать определенным принципам, которые содействуют экономическому успеху любого хозяйствующего субъекта в его совместной и взаимовыгодной с другими практической деятельности. К ним относятся:

Принцип 1. Добровольного  участия и договорных отношений между членами местного сообщества (баланс интересов).

Принцип 2. Совместного  и равнодолевого владения каждым постоянным жителем МО инкорпоративной собственностью.

Принцип 3. Самоуправление на основе выборности представительной и найма на контрактной основе исполнительной (менеджеры) власти.

Принцип 4. Реализация интересов индивидуума через единство интересов местного сообщества. Качество жизни человека определяется его ролью в решении проблем достижения общественно значимых целей: каждый человек желает быть здоровым и богатым.

Принцип 5. Разделение и специализация труда. Оплата труда специалистов по найму в соответствии с договорными условиями.

В соответствии с вышеизложенным на рис. 1 приводим принципиальную схему общественного развития в условиях метода инкорпоративного хозяйствования.

На рисунке 2 представлена функциональная модель инкор-поративного управления.

 

 

Развитие  функций инкорпоративного управления МО начинается с выбора населением конкретного МО метода инкорпоративного хозяйствования и решения проблем своего развития. Следующим шагом является законодательное (местный орган представительной ветви власти) принятие принципов (стандартов, норм отношений) инкорпоративного развития местного сообщества. После их принятия, развитие инкорпоративного управления можно представить следующим образом:

— Найм на контрактной  основе муниципальных менеджеров для разработки программы инкорпоративной социальной и экономической поддержки интересов населения данного МО, создания и эксплуатации механизма ее реализующего. Органы местного самоуправления осуществляют эту функцию. Муниципальные менеджеры:

• создают центр управления муниципальными проектами программы СЭПИН;
• участвуют в формировании социально-финансовой группы, что способствует открытию новых рабочих мест, обучению населения и повышению квалификации специалистов-участников программы;
• контролируют функционирование и развитие территориальной финансово-производственной группы, влияют на изменения в стратегии развития МО: последовательный переход от стратегии смены парадигмы развития к стратегии поддержания 
  устойчивого развития.

 

Сертификация  качества местного самоуправления

В соответствии с концепцией инкорпоративного подхода  к развитию МО сертификации подлежат три взаимосвязанные системы:

1. Качество жизни населения МО.
2. Качество социально-экономического саморазвития территории.
3. Качество местного самоуправления (компетентность муниципального менеджмента).

Оценка эффективности  работы органов местного самоуправления по управлению ресурсами (в первую очередь «человеческими») МО представляет собой процедуру сертификации компетентности его работников или качества предоставляемых услуг населению органом местного самоуправления.