Субъекты и объекты управления в муниципальном менеджменте

Полномочия  представительных органов местного самоуправления сводятся к принятию нормативных актов, действующих на муниципальном уровне, и контролю за деятельностью исполнительного звена местного самоуправления.

Несмотря  на то, что полномочия представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации определяются уставами муниципальных образований с учетом важности институтов представительной демократии, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет предметы исключительного ведения представительного органа местного самоуправления. Согласно ч. 3 ст. 15 Федерального закона, к их числу относятся:

• принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;
• утверждение местного бюджета и отчета об его исполнении;
• принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
• установление местных налогов и сборов;
• установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
• контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Данная норма  Федерального закона скорее содержит не предметы ведения, а исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления, которые представляют собой минимальный, но не исчерпывающий перечень их прав и обязанностей.

Сегодня на пути формирования и функционирования представительных органов муниципальной власти в Российской Федерации возникает немало проблем. В связи с этим эффективной деятельности представительных органов местного самоуправления будут способствовать, например: повышение профессионализма депутатского корпуса; увеличение численного их состава; детальная разработка механизма отзыва депутата и использование его в необходимых случаях на практике.

Приведу пример полномочий городской Думы г. Урая в соответствии с Уставом от 26 мая 2005 года (в ред. от 24 апреля 2006г).

                   1. В исключительной компетенции  Думы города находятся:

1) принятие устава  города Урай и внесение в  него изменений и дополнений;

2) утверждение бюджета городского округа и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение  и отмена местных налогов и  сборов в соответствии с законодательством  Российской Федерации о налогах  и сборах;

4) принятие планов  и программ развития города  Урай, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка  управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной  собственности;

6) определение порядка  принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных  предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка  участия муниципального образования  в организациях межмуниципального  сотрудничества;

8) определение порядка  материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

                  2. Дума города вправе принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для города Урай работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения, предусмотренных подпунктами 8 - 11, 20 и 25 пункта 1 статьи 6 настоящего устава.

К социально значимым работам  могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки.

К выполнению социально  значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители города Урай в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.

                   3. Решение Думы города о привлечении  граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для города Урай работ считается принятым, если за его принятие проголосовало не менее 14 депутатов Думы города.

                   4. Дума города осуществляет иные  полномочия, отнесенные к полномочиям  представительного органа муниципального образования федеральными законами,  Уставом (Основным законом) Ханты-Мансийского автономного округа-Югры, законами Ханты-Мансийского автономного округа-Югры, настоящим уставом.

Вопросы, затрагивающие  правовое положение и полномочия представительного органа местного самоуправления, исследованы в литературе достаточно. Проблемы исполнительного звена муниципальной власти, напротив, долгое время находились за пределами научного рассмотрения.

Законодательная практика Российской Федерации идет по аналогичному пути. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими (ч. 1 ст. 21).

Вместе с тем федеральное  законодательство не включает в себя норму об обязательном наличии исполнительных органов местного самоуправления в системе муниципальной власти.

На сегодняшний день в Российской Федерации исполнительные органы, являясь составной частью местного самоуправления, отвечают за повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов. Так, Устав г. Урая гласит, что органами городского самоуправления являются: представительный орган -городская Дума; исполнительный орган - Администрация города.(гл. 3 ст. 18,27)

Образование исполнительного  звена муниципальной власти в Российской Федерации отвечает положениям Европейской хартии о местном самоуправлении и практике функционирования местного самоуправления в России, где действовали исполнительные органы - городские, губернские, уездные земские управы. В частности, в Городовом положении от 11 июня 1892 г. предусматривалось создание Городской управы с состоящими при ней исполнительными органами (ст. 12).

Исполнительный орган городского общественного управления - Городская управа состояла из двух членов, число которых могло быть увеличено по постановлению Думы «в губернских, областных или входящих в состав градоначальств, а равно в более значительных уездных городах (ст. 24 примеч. 1) - до трех; в городах с населением свыше ста человек - до четырех; в столицах - до шести». Дальнейшее, свыше указанных пределов, увеличение числа членов Управы допускалось только с разрешения министра внутренних дел (ст. 90).

Исходя из того, что  наименования органов местного самоуправления, порядок их формирования, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций, в качестве обобщающего понятия, характеризующего орган местного самоуправления, осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность, можно предложить следующее.

Исполнительный орган  местного самоуправления - орган управления общей компетенции, организующий исполнение решений представительного органа местного самоуправления и осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования. Причем население наделено правом самостоятельного определения структуры и порядка работы исполнительных органов местного самоуправления, исходя из уровня конкретного муниципального образования.

В соответствии с требованиями Европейской хартии местного самоуправления «местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление»; «статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе» (ст. 6).

Вместе с тем необходимо указать на определенные различия в  подходах к решению вопроса о  формировании исполнительных органов муниципальной власти в зарубежной и российской практике.

Так, в США основные требования к строению исполнительных органов муниципалитета содержатся в конституциях, муниципальных и административных кодексах платов, однако муниципалитеты, имеющие хартии самоуправления, располагают возможностью выбора организационных вариантов. В Великобритании законодательство определяет, какие административные должности обязательны для муниципалитетов того или иного вида.

Вопросы формирования структурных подразделений исполнительных органов Российской Федерации чаще всего относятся к компетенции глав муниципальных образований. Так, в соответствии со ст.27 п.1 Устава г. Урая от 26 мая 2005 года (в ред. от 24 апреля 2006г). городская администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделенным настоящим уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами Ханты-Мансийского автономного округа-Югры. В ст.27 п. 4 Устава г. Урая от 26 мая 2005 года (в ред. от 24 апреля 2006г). подчеркивается: «Структура администрации города утверждается Думой города по представлению главы города». Говоря о структуре исполнительного звена местного самоуправления, представляется целесообразным в современных российских условиях разработать модель исполнительных органов муниципальной власти применительно к различным типам муниципальных образований, которые будут предварительно сгруппированы в зависимости от численности населения, территории, географических особенностей, исторических традиций и др.

Еще Л.А.Велихов выделял  общие требования, которые надлежит применять к аппарату городского самоуправления.

«Во-первых, он должен правильно и с достаточной гибкостью отображать подлинные интересы и нужды городской коммуны, а также взгляды ее населения;

во-вторых, он должен соответствовать принципу экономии средств и сил, то есть при наименьших затратах на его содержание работать быстро, гладко и без лишних формальностей, и,

в-третьих, он должен выдвигать  на исполнительные должности людей опытных и ответственных, создавая для них наиболее благоприятную обстановку работы...»

Данные требования актуальны и в наши дни. Исполнительная власть на муниципальном уровне представлена административными органами общей компетенции (единоличными и коллегиальными) и органами, осуществляющими специальные функции.

Органами  исполнительной власти специальной  компетенции являются департаменты, дирекции, комитеты, управления, отделы, бюро, среди которых выделяют отраслевые и функциональные подразделения.

Например, в  Великобритании создаются отраслевые департаменты образования, библиотек и музеев, жилищного строительства, пожарной безопасности, транспорта; во Франции - дирекции образования, культуры, социальных дел, здравоохранения; в Нигерии - комитеты здравоохранения, по вопросам образования и библиотек, по вопросам рынков, парков и кладбищ; в Германии - департаменты безопасности и поддержания порядка, культуры и образования? по делам молодежи, строительства, экономики и транспорта; в США - департаменты полиции, общественных работ, коммунального хозяйства, просвещения, здравоохранения, социального обслуживания, парков и развлечений, пожарной охраны и др.

В муниципальных  образованиях Российской Федерации создаются отделы экономического анализа и цен, коммунального хозяйства, обслуживания и ремонта жилого фонда, охраны окружающей среды, социальной защиты населения, труда и занятости, по делам молодежи, по физической культуре и спорту, муниципальных предприятий и учреждений, аренды, анализа и оценки недвижимости и др.

Представляется, что устав  муниципального образования, являясь базовым документом, определяющим деятельность всех органов и должностных лиц местного самоуправления, должен устанавливать компетенцию как представительных, так и исполнительных органов местного самоуправления с указанием всех направлений их деятельности, с разграничением полномочий между исполнительными органами местного самоуправления и органами государственной власти, между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, между исполнительными органами муниципальной власти различного территориального уровня. Безусловно, перечень полномочий исполнительных органов местного самоуправления, закрепленный в уставе муниципального образования, не может быть исчерпывающим, но должен быть достаточно конкретным.

Вместе с  тем уставы многих муниципальных  образований не содержат такого перечня полномочий. Компетенция исполнительных органов муниципальной власти определяется в положениях об этих органах.

Согласно  ст. 10 Конституции РФ, государственная  власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную, судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Таким образом, Основной закон закрепляет принцип разделения властей, но только по отношению к органам государственной власти.