Теоретичні основи місцевого самоврядування

Теоретичні основи місцевого  самоврядування

Наука муніципального права  являє собою передусім сукупність наукових ідей, теорій в галузі місцевого  самоврядування. Формування науки про  місцеве самоврядування — складний діалектичний процес. Досягненню мети найбільш повного охоплення історико-філософських і політико-юридичних аспектів феномена локальної демократії сприяє розгляд  відповідних соціальних ідей і наукових теорій (концепцій) походження місцевого  самоврядування. Ідея місцевого самоврядування виконує особливі пізнавальні функції. Вона дає первинні відомості про  місцеве самоврядування, відображає те істотне, що притаманне цьому інституту  в різні конкретно-історичні періоди, є характерним та особливим для  країн, які його визнають. Тобто в  ідеях віддзеркалюються загальні та особливі елементи будь-якої моделі місцевого  самоврядування в їх динаміці.

Науковий потенціал самоврядної  ідеї розкривається в сукупності теоретичних конструкцій, базових  юридичних понять і категорій, які  саме і сприяють оформленню відповідних  теорій походження місцевого самоврядування.

Буття ідеї місцевого самоврядування пов'язане з широкою духовною спадщиною (загальною самоврядною  ідеєю, вченнями про природні права  людини та про громадянське суспільство, поглядами буржуазних просвітників, соціалістів-утопістів, представників  інших напрямів наукової думки), вона ввібрала в себе найцінніше з суспільних здобутків людства.

Ідейним джерелом місцевого  самоврядування є вчення про природне право, яке з часів античності є важливою філософсько-ідеологічною течією. Еволюціонуючи від наївних  уявлень до фундаментальної системи  науково обґрунтованих поглядів і правових принципів, природне право, безсумнівно, мало суттєвий вплив на ідею місцевого самоврядування. Суть теорії природного права має вираз  в уявленнях про справедливість, що втілені у загальнолюдських принципах  свободи і рівності.

Визнання категорій справедливості, свободи й рівності національними  законодавствами різних країн, нормами  міжнародного права дало змогу легалізувати загальне виборче право, можливості громадян брати участь в управлінні місцевими справами та вирішувати їх. Саме з виборчими реформами пов'язана  трансформація місцевої влади в XVIII—XIX ст. у країнах Західної Європи. Так, І. Редліх пов'язував успіхи місцевого самоврядування з реформами XIX ст. і встановлював їх безпосередню залежність від процесу демократизації та ідей лібералізму, демократії та соціалізму. Зазначимо, що з плином часу основні  наукові оцінки щодо цього мало змінилися  і сучасні автори вважають ліберально-демократичні ідеї необхідною передумовою становлення  і розвитку місцевого самоврядування1. Принцип виборності місцевих влад відповідав ідеї представницького правління, яке  було висунуте на противагу феодальному  абсолютизму. Таким чином, ідея природних  прав, втілена в юридичних інститутах, посилила самоврядну доктрину положеннями  про участь у здійсненні управлінських  функцій усіх громадян. Якщо первинно ідея місцевого самоврядування мала на меті розвиток у громадян почуття  належності до однієї спільноти, то з  часом вона стала застосовуватися  у зв'язку з громадянськими та політичними  правами і свободами людини. У  цьому й полягає поєднання  філософського вчення про природні права та доктрини місцевого самоврядування.

Думка про організацію  влади в громадах та її співвідношення з державною владою почала розвиватися  ще в середньовічній Європі. У полеміці з теорією абсолютизму, яка впродовж багатьох століть панувала в Європі, на початку XVII ст. німецький юрист  і теоретик держави Йоганес Альтузіус розробив федеральну теорію народного суверенітету та сформулював принцип субсидіарпості. Союз індивідів, які добровільно об'єднались у сім'ї та корпорації, на його думку, створює громаду, союз громад — провінцію, союз провінцій і міст — державу. Суверенітет, право верховенства при цьому зберігає увесь народ. Уся ієрархія соціально-політичних структур — з низового рівня громад і міських комун, які добилися самоврядування, до всезагального союзу, держави осмислювалася И. Альтузіусом як система федеративних утворень, союзів, створених на договірних засадах3. Його теорія вимагала, аби децентралізовані політичні одиниці мали якомога більше автономії щодо реалізації права і управління. Тільки коли нижчі політичні одиниці були не в змозі виконати поставлені перед ними завдання, компетенція по реалізації права і управління переходила б до відповідного вищого політичного об'єднання4. Ідеї Й. Альтузіуса були прогресивними та революційними для свого часу, не втратили вони своєї актуальності й сьогодні. Елементи концепції субсидіарпості тією чи іншою мірою притаманні всім теоріям, які сповідують принципи переміщення центра навантаження соціальної і політичної організації на первинні спільності, стверджуючи переваги самоврядування, цінності соціальної солідарності й відповідальності. По суті, сформульований ним принцип субсидіарності набув свого визнання лише в другій половині XX ст. у рамках Ради Європи.

Ще з XVIII ст. у Франції  проблемами місцевого самоврядування займалися фізіократи, більше відомі своїми дослідженнями в галузі економічної  теорії. Приватну свободу людини фізіократи вважали необхідною передумовою  для розвитку самоврядування. Один з найбільш відомих попередників фізіократів — маркіз Рене-Луі  д'Аргенсон (1694—1757), сучасник більш  відомого Монтеск'є, виступав, на відміну  від останнього, за скасування будь-яких станових привілеїв. Спостерігаючи  життя сучасного йому міста, д'Аргенсон дійшов висновку про необхідність міського самоврядування. В основі теорії, розробленої  ним у "Трактаті про управління і демократію в монархічному суспільстві", лежить теза "роиг gouverner mieux, il faudrait gouverner moins". Уся система міського самоврядування будувалася, за д'Аргенсоном, на виборній основі під наглядом інтенданта, якого  призначав король. За словами Ю. Панейка, д'Аргенсон, "спираючись на голландські  та фламандські зразки, вимагав визнати  громади як так звані "демократії" або публічно-правні корпорації, привернути їм давню свободу — передусім  право вільного вибору громадських  органів — і право збирати  податки".

Повністю відповідний  у головному ідеям д'Аргенсона, але більш детальний "Проект муніципалітетів" (1775 р.) був створений одним з  представників фізіократичної школи  Дюпоном де Немуром. Він запропонував систему муніципалітетів, які б  стояли одне над одним (комуна — округа — провінція) на чолі з головним муніципалітетом (державою). Самоврядування, за Немуром, через виборні народні  магістрати повинно здійснюватися  широким "класом" дрібних власників. Така громадська община вже якісно відрізнялася від релігійної протестантської  громади XVI—XVII ст.. оскільки в її основу покладався передусім принцип  наявності основних громадянських  прав, що мали розглядатися не як даровані, дозволені державою, монархом або  іншою інстанцією, а як природні, невід'ємні права кожної людини і  громадянина. Тільки володіючи особистою  свободою і як рівні перед законом, представники третього стану могли  утворювати реально діючі місцеві  об'єднання. Для свого часу це стало  величезним кроком вперед на шляху  розвитку місцевого самоврядування.

Також на становлення теорій місцевого самоврядування мали значний  вплив представники утопічного соціалізму й комунізму (Т. Мор, Т. Кампанелла, Ш. Фур'є, Р. Оуен, А. Сен-Сімон, Ж.-Ж. Руссо  та ін).

Зокрема, Ш. Фур'є пов'язував соціальний прогрес з часом, коли основу суспільства складатимуть асоціації — "фаланги". Свої погляди  він виклав у роботі "Новий  господарський соцієтарний світ" (1829 p.). Перший принцип існування  фаланги — особиста свобода кожного. Фаланга матиме свої загальнообов'язкові норми, але вони видаються за згодою всього колективу та виконуються  всіма свідомо, добровільно. Фаланги  у Ш. Фур'є — автономні й незалежні  одне від одного соціальні утворення. Вони не пов'язані між собою в  єдину цілісну систему, хоча й  координують свою діяльність. Центральна влада та її апарат не мають права  втручатися у внутрішнє життя  фаланг, опікувати їх, керувати ними тощо.

Будуючи теоретичну модель "нового морального світу", відомий англійський  соціаліст-утопіст Р. Оуен вважав, що первинною одиницею, "молекулою" майбутнього ладу стане самодостатня комуна, "селище громад". Такі "селища громад" групуватимуться, за Р. Оуеном, у федерації національного масштабу (держави), а потім об'єднаються  у масштабі міжнародному. Він розробив конституцію таких громад, за якою комуни повинні будуватися та функціонувати  на основі колективної праці, громадської (і тільки громадської) власності, рівності прав і обов'язків усіх своїх членів тощо.

Наприкінці 60-х років XVIII ст. американський просвітитель Б. Франклін відмовляється від сприйняття Британської  імперії як єдиного політичного  утворення та розвиває концепцію  гомруля, тобто самоврядування та політичного  самовизначення північноамериканських  провінцій.

Значного поширення набули погляди Т. Джеферсона на самоврядування невеликих громад як на ідеальну форму  державності, які він називав "республіками в мініатюрі". Вони сформувались у концепцію, за якою муніципалітети визнавалися четвертою владою, яка  контролюється лише законом та судом  і яка не підпорядковується урядові  та його органам в центрі й на місцях.

Пізніше, 1790 року, ідеї організації  громадського самоврядування були сформульовані  французом Туре, який виділив дві  основні проблеми вчення про місцеве  самоврядування: поняття про власні громадські справи та справи державні, які делеговані державою органам  місцевого самоврядування.

Значний внесок у розуміння  представницького правління та місцевої демократії зробив Дж. С. Міль, який, прагнучи знайти розумне поєднання егоїзму  й альтруїзму, розглядав місцеві  влади як виховальний інструмент, що спонукає людей дивитися далі своїх  сьогочасних інтересів і визнавати  справедливі вимоги інших людей. Дж. С. Міль вважав, що лише коли індивіди беруть участь в управлінні, то вони розуміють його результати. Дана ідея залучення населення в управління є сьогодні однією з основ концепції  розвитку місцевих спільнот. Органи місцевої влади повинні, за Дж. С. Мілем, формуватися  і функціонувати на основі тих  самих принципів, що і органи центральної  влади, а також принципу спільності місцевих інтересів. Даний принцип, згідно з Мілем, означає, що, оскільки кожна місцевість має свої специфічні спільні інтереси, в кожному виборчому  окрузі й кожному місті має  існувати власний парламент, який займатиметься  вирішенням локальних справ.

Безпосередньо теорія місцевого  самоврядування концентрувалася навколо  формування правових відносин територіальної громади і держави. Вся наука  про самоврядування бере свій початок  зі спроби вирішити проблему, чи має  громада окрему, відмінну від держави  владу; чи є вона незалежною від держави  публічно-правною корпорацією, а  чи міцно включеною в державний  організм і виконує функції тільки органу держави3.

У процесі становлення  і розвитку муніципальної науки  сформувалося кілька наукових теорій (концепцій) походження місцевого самоврядування, які по-різному тлумачать сутність цього інституту, особливості його взаємовідносин з державою. У XIX ст. місцеве самоврядування, яке передбачає певну автономію, уособленість громади  в механізмі публічної влади, природно стає гаслом більшості політичних рухів і політичних реформ. Одним  із перших, хто привернув увагу  до цих проблем, був А. Токвіль, ідеалом  якого було суспільство, що функціонує як сукупність багатьох вільних і  самоврядних асоціацій і громад. Сформульована ним та його послідовниками теорія природних прав вільної громади  виникла на початку XIX ст. як реакція  на чиновницьке управління з усіма  негативними сторонами, коли увага  теоретиків філософії держави й  права перемістилася з конституційної монархії на представницьку демократію як більш прогресивне втілення ідей правової держави, коли в політичній і філософсько-правовій думці відбулися  суттєві зміни поглядів на проблеми демократії і суспільної свободи. Представниками цієї теорії були Г. Арене, Н. Гербер, О. Гірке, А. Токвіль, О. Лаванд, Мауренбрехер, Е. Мейєр, О. Ресслер, Шеффле, Б. М. Чичерін  та ін. За цією теорією, окрім трьох  загальновизнаних конституційних гілок  влади (законодавчої, виконавчої та судової) повинна була стати визнаною й  четверта — громадська (муніципальна) гілка влади. Громада має право  на самостійне й незалежне від  центральної влади існування  за своєю природою, причому держава  не утворює, а лише визнає її. За А. Токвілем, громада є тим "об'єднанням, яке  найбільше відповідає самій природі  людини, бо скрізь, де збиралися разом  люди, громада виникає нібито сама собою. Є королівства та республіки, які створює людина; громада, здається, виходить просто з рук Господніх"1. У системах урядування, заснованих на принципах децентралізації та самоврядування, він убачав реальну  альтернативу державній автократії.

Теорія вільної громади  мала суттєвий вплив на розвиток законодавства  першої половини XIX ст., знайшовши своє відображення в положеннях Конституції  Бельгії 1831 р. про особливу, громадську владу, а також у розробленій  франкфуртськими Національними  зборами Конституції 1849 p., яка містила  статті про особливі основні права  громад.

У другій половині XIX ст. відомий  німецький правознавець Отто Гірке, досліджуючи джерела німецького права, сформулював ідею суспільства  як федерації громад і невеликих  груп. Тільки з допомогою "конкретних" (сім'ї, сільської і міської громад, держави), а не "абстрактних" спільнот можна знайти вирішення конфліктів, що постійно виникають між інтересами більшості й меншості. Принциповою  для нього була та обставина, що держава  являє собою не пануючий над громадою, суспільством апарат, а одну з ланок  у механізмі соціальних інтеракцій. Заслугою О. Гірке є ще й те, що він із сучасних позицій відкрив  і запровадив у науковий обіг праці  та ідеї Й. Альтузіуса.

Російська наукова думка  також тривалий час зазнавала  впливу цієї доктрини місцевого самоврядування. її джерелами вбачали слов'янофільські  ідеї про особливий шлях руської  держави та уявлення про природні права громади. Так, зокрема, А. П. ІДапов, аналізуючи провінційні літописи, систематизував значний матеріал про "вікове енергетичне  прагнення до земської територіальної уособленості, самобутності" і тлумачив місцеве самоврядування та гласність  як відродження староруської традиції земства. Інший російський дослідник — М. М. Ядринцев у своїх роботах  розвивав думку про те, що життя  суспільства, держави є життя  його частин — громад, і тільки розвиток цих частин є джерелом розвитку цілого. Загальний прогрес, за М. М. Ядринцевим, полягає в диференціації життя  цілого, в уособленні функцій, у самобутньому вдосконаленні кожної окремої частини. Провінціям має бути надана якомога  більша автономія: це дасть їм змогу  вирішувати "місцеві питання", забезпечить їх розвиток, а звідси, слугуватиме благу всієї держави. Він вважав, що без розвитку місцевого життя і самодіяльності неможливий вільний правильний розвиток суспільства.

На думку прихильників зазначеної теорії, соціальною основою  місцевої влади (місцевого самоврядування) є громада з її звичаєвим правом як територіальний колектив людей, що проживають спільно. Громада сформувалася раніше за державу, а остання, у свою чергу, є "федерацією" громад. Громада — це інституція, рівна державі. Громада має самостійне, природне право на існування. Тому право територіальної громади самостійно вирішувати питання  місцевого значення, регулювати свої власні справи без втручання держави  має природний і невідчужуваний характер (за певною аналогією з  природними правами людини). Права  громади на самоврядування апріорним  шляхом виводилися із самої природи  громади (вони належать громаді в  силу її природи або даруються  Творцем). Обґрунтовуючи свободу  й незалежність громади, ця теорія зверталася до історії середньовічних громад — вільних міст, їх боротьби за незалежність проти феодальної держави.