Теоретичні основи місцевого самоврядування

За цією теорією, вибір  предметів діяльності не залежить від  самоврядних органів, а визначається державою. Усі повноваження в галузі місцевого самоврядування своїм  джерелом мають державну владу. Все  базується на тому, що держава визнає за необхідне передачу справ на місця, і, по суті, діяльність самоврядування та держави залишається однорідною. Однак на відміну від центрального державного управління місцеве самоврядування здійснюється не урядовими чиновниками, а з допомогою місцевих спільнот (територіальних громад), місцевих жителів, які зацікавлені в результатах  місцевого управління. Органи місцевого  самоврядування при цьому діють  за принципом "дозволено лише те, що передбачено законом".

Згідно з державною  теорією, функції органів самоврядування "за своєю природою не відрізняються  по суті від функцій державного (місцевого) управління, і тому розподіл справ  між місцевими органами коронного  управління та органами самоврядування має своїми підставами не відмінність  природи цих справ, а лише міркування доцільності: є справи, стосовно яких можна передбачити, що з ними краще  впораються органи коронного управління, які керуються центральними установленнями (зокрема, справи політичної поліції); і навпаки, є справи, які отримають  більш повне вирішення, якщо вони будуть надані органам місцевим, зацікавленим не в тому, щоб догодити вищому начальству, а в тому, щоб задовольнити безпосередньо  відомі їм нестатки місцевого населення (зокрема, справи дорожні, санітарні)".

Граф П. О. Валуєв, ставлячи питання про відношення земства  до державного організму, заявляє, що земське  управління може та повинно бути тільки особливою частиною цього організму, органом місцевим, який має своє окреме існування, свою самостійність, але все ж таки складовою частиною одного цілого та достатньо пов'язаним з іншими частинами цього цілого. Утворюючи земські установи, уряд не може утворювати status in status, не може поставити  ці установи поза державою, не може вилучити їх з тих умов, яким підкорюється вся державна територія, та від того загального напряму, який встановлюється потребами всієї держави. В основі земського устрою, за П. О. Валуєвим, лежить "децентралізаційна думка", але вона "не спрямовується до ослаблення зв'язку між частинами  й загальним центром. Державна влада  не відокремлює від себе земство, а залучає його до спільної справи. Вона бачить у ньому не суперника, а союзника".

Важливу роль у формуванні та популяризації в Росії ідеї земства як державного інституту  відігравав перший загальноземський орган — щотижнева газета "Земство" та її редактор В. Ю. Скалон. На його думку, "земські установи... повинні ввійти у систему державного управління як органічна складова частина його, наділені відповідною владою, поставлені у тісний органічний зв'язок з іншими громадськими установленнями, забезпечені  повною незалежністю у колі ввірених їм справ місцевого управління, під  наглядом і контролем влади урядової".

Виступаючи проти роздержавлення місцевих органів влади в особі  земств, петербурзький правознавець професор Б. Е. Нолье зазначав, що самоврядування — така ж сама частина державного управління, як і управління коронне, а спір про "власні", "особливі" справи громади та справи, покладені на неї державою, називав "зовсім безплідною схоластикою позбавлених життєвого значення формул"

Як не парадоксально, загалом  демократичні ідеї Б. Е. Нольде та інших  учених в аспекті державної природи  органів самоврядування збіглися з  прагненнями більшовиків, спрямованими на боротьбу із земським самоврядуванням, послідовною його ліквідацією та заміною на всій території держави  системою Рад — централізованою  системою органів державної влади. Так, Л. О. Веліхов писав, що до державної  теорії з відповідними класовими  поправками близькими є і радянські  теоретики, причому радянське самоврядування з його специфічною своєрідністю може бути пояснено лише на основі цієї теорії.

При розгляді характерних  ознак місцевого самоврядування сформувалися два основні напрями  в рамках загальної державної  теорії місцевого самоврядування — політичний (P. Гнейст) і юридичний (Л. Штейн). Прихильники P. Гнейста вбачали  підстави самостійності органів  самоврядування в особливостях порядку  їх формування, заміщення окремих  місцевих посад. Особливості особистого статусу органів самоврядування, на їх думку, полягають або в тому, що ці особи, працюють безоплатно, або  в тому, що ці особи займають свої посади по вибору, а не за призначенням. Р. Гнейст убачав істотну відмітну ознаку самоврядування в тому, що посади самоврядування є почесними: вони заміщуються за призначенням від уряду, але є  безоплатними; в безоплатності він  вбачав гарантію незалежності від центральної  адміністрації, тому   що, на його думку, особа, яка отримує за посаду гроші, завжди залежатиме і від посади, і від начальства. Така система, за Р. Гнейстом, забезпечує те, що місцеве  управління буде в руках тих, хто  займає керівні посади в суспільстві, й таким чином буде досягнуто  гармонію держави і суспільства.

Однією з форм теорії Р. Гнейста є вчення О. Майєра, за яким сутність самоврядування полягає у  виконанні в ньому посадових  функцій лише в порядку побічних, а не основних занять. Якщо посадові особи коронної адміністрації є  чиновниками-професіоналами, в яких служба — головне джерело існування, то посадові особи органів самоврядування, по суті, залишаються обивателями, які  заробляють кошти на життя з тієї чи іншої професії, а діяльність по самоврядуванню є для них побічним заняттям. Хоча ця теорія виділила одну з можливих форм, в які виливається  незалежне становище органів  самоврядування на відміну від залежного  становища органів коронної адміністрації, суттєвим недоліком цієї теорії було те, що іноді важко визначити, яка  для людини головна, а яка побічна  професія.

Інший прихильник концепцій  Р. Гнейста — німецький вчений Нейкомп на основі аналізу прусського законодавства дійшов висновку про  те, що самоврядування є незалежним від міністерського управління, підпорядкованим  лише законам країни, і не отримує  інструкцій ні від якої вищої влади  управління справами місцевості. У  самоврядуванні він убачав протилежність  міністерському управлінню.

Дещо на інших позиціях перебував Л. Штейн. Він вважав, що самоврядування є "першою формою, в  якій досягає свого здійснення ідея вільного управління як організованої  та повноважної участі громадян у  функціях виконання загалом й  управління зокрема. Воно виникає не стільки завдяки вільній і  самодіяльній волі окремих громадян, скільки завдяки природі даних  відносин, які породжують і роблять  необхідною таку участь". Громада, на його думку, — це "еволюціонуюча  організація місцевого самоврядування. Тому її призначення і здатність  незначною мірою, для своєї обмеженої  сфери, — утворювати основні форми  і органи держави, і в такий  спосіб застосовувати у себе великі принципи згідно з державним устроєм  урядового права... Саме тому громадський  устрій є зерном будь-якого самоврядування, громада є "батьківщиною" вільного управління, а народ без вільної громади за будь-якого вільного державного устрою, не буде вільним, а адміністративно рабським народом". Водночас він говорить, що "державний устрій є тільки першим, а вільне управління в громаді другим кроком до свободи народу".

Послідовники Л. Штейна вбачали  підстави самостійності в тому, що вони є не безпосередньо органами держави, а органами місцевої спільноти, на яку держава покладає вирішення  певних завдань державного управління. Вони розглядали громаду як територіальну  корпорацію, яка виступає щодо держави  як особлива юридична особа публічного права. Самостійність місцевих спільнот виражається в тому, що вони можуть мати свої особливі громадянські права: бути власниками, вступати в різноманітні зобов'язальні відносини. Така майнова  правоздатність місцевих спільнот надає  їм самостійності стосовно держави, але ще не встановлює самоврядування. Суб'єктами самоврядування вони є лише настільки, наскільки держава покладає на них здійснення своїх функцій, функцій державного управління.

В українській політико-правовій думці ми також знаходимо прихильників державницької моделі місцевого  самоврядування. Зокрема, М. І. Туган-Барановський писав, що система муніципальних  органів має йти поряд із системою державних органів, причому муніципалітети "повинні створювати певну ієрархію, починаючи від великих організацій, що охоплюють великі райони і великі групи населення аж до найменших  з населенням у кілька тисяч чи навіть сот родин". В основу ж  компетенції головних одиниць місцевого  самоврядування має бути покладено  сформульований ученим політико-економічний  принцип: "Кожна муніципальна організація  повинна мати своє власне господарство, до того ж у розподілі господарських  завдань між державними й іншими муніципалітетами повинно бути покладене  правило, щоб усе, що має бути виконано муніципалітетами, покладалося на останні. Центральна державна влада мусить брати  на себе лише те, що явно не під силу муніципалітету". За державою залишається  загальна наглядова, спрямовуюча і  регулююча влада. Отже, широке місцеве  самоврядування, на думку М. І. Тугана-Барановського, має стати "першим корективом" до "централізуючого начала державності".

Інший вітчизняний вчений-державознавець О. В. Романо-вич-Славатинський писав, що "влади та установи, які управляють руською державою, складаються з  Верховної Самодержавної влади  Імператора, місць і влад Йому підпорядкованих, станів, які останнім часом розчинилися  у земстві, якому октройована  відома частина участі в управлінні місцевими господарськими справами"2. Означений автор по суті акцентує увагу на похідному, вторинному, октройованому  характері самоврядної влади.

Відносно самостійною  концепцією місцевого самоврядування є система ідей, розроблених в  рамках юридичної школи конституційного  права (Ю. Панейко, О. Д. Градовський, Г. Єллінек, П. Лабанд, X. Прейс та ін.), зокрема  теорія самоврядних одиниць як юридичних  осіб, представники якої вбачали у  місцевому самоврядуванні не самостійний  вид діяльності, а лише часткову заміну державної діяльності. З цього  погляду, органи самоврядування виконують  функції державного управління, але  є органами не держави як особливої  юридичної особи, а міської та не міської громади, провінції, територіальних та інших союзів. Так, Г. Єллінек вважав, що місцеве самоврядування — це явище політичне і є продуктом  самообмеження держави. За Г. Єллінеком, громади мають, подібно до держави, територію, населення і самостійну владу. Але вони відрізняються від  держави тим, що даній владі ніколи не належить первісне, не делеговане державою ітрегіит. Будь-яка влада, яка належить громаді, є владою похідною, в тому числі право владарювання, дароване їй як індивідуальне право. Власне право  владарювання громади, у Г. Єллінека, ніколи не є первинним правом. її територія є водночас державною  територією, члени громади є підданими держави, влада її підпорядкована владі держави. Дані територіальні корпорації існують на соціальному базисі, створеному не державою, а саме на спільних інтересах сусідства. Г. Єллінек погоджується, що вони нерідко виникали незалежно від держави, переживали зміну держави, і в цьому розумінні громада старіша за державу. Але правами влади первісно наділяє її виключно держава. Громада, як і будь-який союз, має права, які, по суті, не виходять за межі санкціонованої державою приватної свободи асоціацій (зокрема, обирати власні органи, управляти майном, вирішувати місцеві справи тощо). Водночас, громада користується громадою для своїх цілей, вводячи її в свою адміністративну організацію. Саме тут громада в силу покладених на неї завдань здійснює державні функції. Тому і можна розрізняти самостійну та доручену (перенесену, делеговану) компетенцію громади. У своїй самостійній сфері громада здійснює своє право, в делегованій — вона є органом держави. На його думку, самоврядування — це "будь-яке публічне управління, яке здійснюється або виключно особами, які не перебувають на публічній службі, або за сприяння таких осіб. Це таке публічне управління, яке здійснюється не публічними професійними посадовими особами або нараз не виключно ними". Він виокремлював дві правові форми самоврядування: пасивне, що здійснюється державними органами, й активне, що здійснюється союзами, які виступають не як органи держави, а від власного імені.

Вважаючи державу "упорядковуючим" началом, О. Д. Градовський у своїй  докторській дисертації "Історія  місцевого управління в Росії" (1868 р.) вперше у вітчизняній науці  висунув ідею державного значення діяльності місцевого самоврядування. Він розрізняв  децентралізацію (збільшення самостійності  місцевих представницьких органів) та самоврядування (участь суспільства  у місцевому державному управлінні), які, на його думку, повинні взаємно  доповнювати одне одного. О. Д. Градовський  вказував, що органи громадського управління є "установленнями додатковими, які  доповнюють діяльність органів держави  або відають такими предметами, які  держава виділила з кола своїх  піклувань... Мета самоврядування полягає  в тому, щоб залучити громадські сили до участі в державній адміністрації, а це не можна зробити іншим  чином, як ввести громадські установи в коло урядових установ". Причому  органи місцевого самоврядування повинні "діяти на правах державних влад".

Концепція місцевого самоврядування, розвинута в працях О. Д. Градовського, відіграла вагоме значення у формуванні політичної доктрини земського лібералізму, тому що підвела теоретичне обґрунтування  під вимогу поширити земські принципи й на вище державне управління та утворити центральну представницьку установу.

Стверджуючи, що самоврядування творить частину державної адміністрації, Ю. Панейко вважав, що хоча природні підстави для самоврядування існували, без сумніву, в усі епохи державного життя, проте самоврядування як правне поняття постало щойно тоді, коли стосунок монарха до підданих в абсолютній державі почав перетворюватися  із стосунку влади на правний стосунок, коли фізична одиниця поза приватними правами почала набувати публічні права  і коли це становище одиниці супроти  державної влади перенесено на існуючі  колективи, передусім на громади. З  моментом, коли конституційна правова  держава силою своєї законодавчої влади зорганізувала для своїх  цілей громадські об'єднання і  включила їх у власний організм, постала інституція самоврядування в новітньому значенні; тим самим  виникла і наука про самоврядування.

На рубежі XIX і XX століть  значну активність проявляли різні  анархо-синдикалістські теоретики  і практики, які вбачали в самоврядуванні заперечення держави. Теоретики  того часу були схильні вбачати в самоврядуванні насамперед антидержавну сутність. Так, Л. Гумплович писав, що "протилежністю до "державної діяльності" в більш вузькому її розумінні є поняття "самоврядування"... Якщо "самоврядування" слід розуміти як діючий у державі політичний устрій, то його можна розглядати, безумовно, лише як доповнення до необхідної діяльності держави, і слід уявляти собі його тільки в обмеженому розмірі". За Л. Гумпловичем, самоврядування "проводиться відомим самоврядним організмом, під яким слід розуміти існуючі у державі форми общєнія та союзи; наділені правом самоврядування вони відають великою або малою кількістю своїх громадських справ з допомогою ними ж обраних представників і посадових осіб. Найменшими самоврядними організмами є громади".