Теоретичні основи місцевого самоврядування

Основоположні висновки цієї теорії такі: 1) коло громадських справ  є відмінним від справ державних; 2) громада є суб'єктом прав, які  спеціально належать їй, а тому державне втручання в її справи недопустиме; 3) органи місцевого самоврядування обираються лише членами громади; 4) посадові особи самоврядування належать до громадських, а не до державних  агентів і представляють не державу, а громаду. Таким чином, в особі  комунальних структур утворюється  нібито "держава в державі".

Логічним продовженням даної  теорії стала господарська (громадсько-господарська) теорія місцевого самоврядування, яка  зробила спробу не тільки обґрунтувати статус самоврядної громади як відмінний  від держави суб'єкт права, а  й зробила акцент на змісті комунальної  діяльності. її фундаторами були Р. Моль, О. І. Васил ьчиков, В. М. Лешков та ін. Дана теорія організації місцевої влади виникла в результаті поступового  розвитку положень теорії прав вільної  громади у пристосуванні їх до умов, коли в процесі історичного  розвитку ускладнюються правові  відносини між суб'єктами суспільного  життя і підвищується роль держави  як регулятора цих відносин. В основу громадсько-господарської теорії місцевого  самоврядування покладено позичене з теорії природних прав вільної  громади положення про те, що територіальний колектив є елементом насамперед громадянського суспільства. Місцеве  самоврядування — недержавне за своєю  природою, має власну компетенцію  у сфері неполітичних відносин, до яких держава байдужа, а саме — у місцевих громадських і господарських  справах. У ці місцеві справи держава  не втручається і вони вирішуються  самими територіальними громадами. Питання ж політичні належать до компетенції державної влади.

Так, у межах даного напряму, становлять інтерес погляди голови Комісії з підготовки земських установ  в Російській імперії М. О. Мілютіна, який вважав, що "земське управління як суто   місцеве, очевидно не може та й не повинно будь-яким чином  торкатися державних справ, ні інтересів  державної казни, ні суду, ні, насамкінець, поліції...", та пропонував розширити  компетенцію земства, довіривши  йому "ті частини земського господарства, які потребують найближчих економічних  розпоряджень та, де слід, дії станових представників можуть мати прямий і  безпосередній вплив на добробут жителів". Потім М. О. Мілютін висловлював  переконання, що "чим повнішою і  дієвішою буде участь земського управління в господарських розпорядженнях такого роду, тим ближче досягатиметься основна мета даних перетворень (мається на увазі земська реформа — авт.), і навпаки, чим більше буде встановлено обмежень у цьому  відношенні, тим складніше прищеплюватимуться до нас нові установи...".

Наполягаючи на необхідності "надати, по можливості, якомога найширший  розвиток господарської діяльності" земських установ, М. О. Мілютін особливо підкреслював, що вони "не можуть та не повинні мати характеру політичного; їх значення суто адміністративне...... У цілому він прагнув відмежувати  відведену земству сферу від  втручань державної влади.

Обидві теорії набули свого  розвитку у громадській теорії місцевого  самоврядування. Найбільш відомими представниками цієї теорії були вже згадувані В. М. Лешков та О. І. Васильчиков. Громадська теорія вбачала сутність самоврядування у наданні місцевій спільноті  самій реалізовувати свої громадські інтереси та зберігала за урядовими  органами відання тільки державними справами. Тобто вона виходить з  протиставлення територіальної громади  державі, громадських інтересів — політичним, вимагаючи, щоб суспільство  та держава здійснювали свої власні інтереси. У протиставленні громадських  і державних інтересів як би полягає  підстава для повної самостійності  органів самоврядування. Якщо органи самоврядування займаються не державними, а виключно громадськими справами, державі байдуже, як здійснюються ці, чужі для неї справи. За цією теорією, органи місцевого самоврядування при  вирішенні питань місцевого значення мають діяти за принципом "дозволено  все, що не заборонено законом". Прихильник цієї теорії П. М. Подлігайлов вважав, що децентралізацією та самоврядуванням  слід називати таку форму управління, яка забезпечує повну автономію  громад, зосереджує повністю всі місцеві  справи у віданні самої місцевої спільноти, при цьому остання  не лише обирає зі свого середовища всіх посадових осіб, а й їх дії  безпосередньо підпорядковує своєму контролю. Розглядаючи місцеве самоврядування як "питання, яке має невимірно  величезну державну важливість та зачіпає  рішуче всі різноманітні сторони  складного народного життя", П. М. Подлігайлов писав, що "за відсутності  самоврядування центральна влада або  повністю ігнорує місцеві інтереси, а відповідно і нестатки населення, визначаючи своїм агентам на місцях безумовно виконувати тільки свої вимоги, або, бажаючи йти назустріч місцевим нестаткам, наказує своїм агентам  піклуватися про їх задоволення, чим санкціонує свавілля", тому що ці особи є чужими для цієї місцевості та її проблем. "Усі місцеві інтереси та нестатки можуть бути добре відомі тільки самому місцевому населенню, яке до того ж найбільше зацікавлене  в їх правильному задоволенні". Тому ці питання "повинні розроблятися в тій установі, яка для цього  є найбільш компетентною — в  органі самоврядування".

У вивченні питання про  самоврядування в Росії із самого початку намітилася тенденція до порівняльного аналізу. Головними  об'єктами порівняння спочатку були Англія та Франція. Наприкінці 60-х років XIX ст. з'явилася робота, де розглядалися системи самоврядування в цілому ряді країн. Це була капітальна тритомна праця князя О. І. Васильчикова "Про  самоврядування" (СПб., 1869—1871). На його думку, земські установи повинні  діяти в рамках загальнодержавних  законів і бути повністю самостійними у своїй сфері, яку слід ретельно окреслити, щоб позбутися зіткнень з бюрократією, яка є більш  згуртованою, аніж земство... Місцева  влада, вважає О. І. Васильчиков, не повинна  відповідати ні перед адміністрацією, ні перед виборцями, а тільки перед  незалежним судом.

За О. І. Васильчиковим, форма  самоврядування взагалі не залежить від типу правління, самодержавного, конституційного чи будь-якого іншого, хоча він і визнає, що розвиток самоврядування приводить у кінцевому підсумку до виникнення народного представництва.

У ході порівняльного аналізу  він доходить висновку, що перевагою  Росії є громада, той прообраз громадського самоврядування, в якій місцеве виборче начало ніколи не знищувалося. Його ставлення до громади складне: її він вважає головною перепоною покращенню землеробної культури, але вона — необхідний інститут, утворений людьми для захисту від несприятливих обставин, зовнішніх та внутрішніх. Тому лише тоді, коли на руський землі запанує закон вдасться впоратися зі складними природними умовами, громадський зв'язок відімре. Осередком земського самоврядування, на думку О. І. Васильчикова, повинен стати повіт, враховуючи, що губернія занадто велика, щоб успішно об'єднувати інтереси всіх місцевих жителів.

Як найбільш відомого серед  російських представників громадської  школи місцевого самоврядування слід назвати теоретика поліцейського  права, засновника так званого суспільного  права В. М. Лешкова. Ще в 1858 р. він  опублікував своє фундаментальне дослідження "Російський народ та держава", в якому доводив, що засади самоврядування та самодіяльності є наріжним каменем  історії руського народу. Центром  самоврядування на Русі завжди була громада. Саме аналізу цього важливого  соціального інституту і присвячувалася його робота. Він вважав, що центр  управління суспільством знаходиться  не на верхніх щаблинах влади, не в  уряді і не в губернському правлінні, а внизу — у громаді, яку він  називав "миром", "приходом", "селом", "містом". Саме тут  на основі самоврядування люди компетентно  вирішують свої проблеми. У громаду  В. М. Лешков переносить центр поліцейської та управлінської діяльності, громада  розглядається ним як основна  управлінська структура, а громадські відносини регулюються діями  тих правових норм, які в сукупності утворюють суспільне право. В  основі цих теоретичних викладок — аксіома, яку сформулював  відомий слов'янофіл Ю.Ф. Самарін: "Громадські засади складають основу, ґрунт всієї  російської історії, минулої, теперішньої  та майбутньої, насіння та коріння  всього великого, що виникає на поверхні, глибоко зариті в його плідній  глибині, і ніяка справа, ніяка  теорія, яка заперечує цю глибину, не досягне своєї мети, не існуватиме"'. Відштовхуючись від цього положення, В. М. Лешков доводив, що управлінські щаблі  та інстанції тільки тоді стають міцними, коли їх фундаментом є громада, громадський  устрій. Якщо цивільні історики та слов'янофільські  філософи, зокрема К. С. Аксаков, описували  руську громаду як союз людей, заснований на громадському володінні землею та об'єднаний спільними справами, то В. М. Лешков розкрив громаду як специфічну політико-юридичну й управлінську установу, вніс в її розуміння юридичну визначеність. Водночас він ніколи не відривав громаду  від держави та уряду: нормативна частина суспільного права В. М. Лешкова значною мірою спирається на державне законодавство, "державність" у нього логічно продовжує  общинність.

Ми не випадково так  ґрунтовно спиняємося на поглядах В. М. Лешкова. За словами його нащадків, як фундатор побудованого на національних засадах адміністративного та муніципального права, він вважав, що суспільне право (іноді він називав його земським правом, яке регламентує діяльність громадських органів самоврядування є найобширнішою і найскладнішою  галуззю права, яка суттєво впливає  і на цивільне, і на державне право. Під цим правом він розумів  сукупність правових норм, які регулюють  відносини в галузі безпеки населення, його благоустрою та управління громадськими справами. Сама " Руська правда", на його думку, була "кодексом громадського права".

Критикуючи централістські, державницькі підходи до самоврядування, інший представник ліберальної  земської думки, А. А. Головачов, писав, що в основному самоврядування полягає "у праві місцевих спільнот відати місцевою адміністрацією з допомогою  обраних ними осіб, які перебувають  під контролем тих же спільнот". На його думку, при розподілі "предметів  відомства" між адміністрацією та земством слід було спочатку виділити ті завдання, які можуть бути виконані центральним урядом, а решту передати до відання місцевого самоврядування. Відповідальність органи самоврядування повинні нести тільки перед своїми виборцями та незалежним судом, а не перед адміністрацією.

Значного поширення громадська теорія набула й в українській  політико-правовій думці. Зокрема, М. П. Драгоманов, сформулювавши концепцію  федерації вільних громад (так  званий громадський соціалізм), у  своїй праці "Історична Польща і великоруська демократія" виводить ряд важливих принципів локальної  демократії: врахування національних особливостей кожної країни; самоуправління общин і областей у побудованій "знизу вверх" політично вільній  державі; свобода всіх "живих складових  частин народу", взаємозалежність політичної свободи і місцевого самоврядування. Якщо у цій роботі він підійшов до проблеми створення системи місцевого  самоврядування в загальнодемократичному розумінні, то в проекті "Вільної  Спілки" він детально обґрунтовує  ідею політичної децентралізації, основою  якої повинно було стати запровадження "самоуправи" громад, волостей, повітів, земель, кожна з яких "має свою внутрішню самостійність і незалежність стосовно інших самоуправ, незалежно  вищого чи нижчого типу".

"Майбутній устрій, — підкреслював І. Я. Франко, — базуватиметься на якнайширшім  самоуправлінні громад, повітів  і країн, складених з вільних  людей і поєднаних між собою  вільною федерацією, що ґрунтується  на солідарності інтересів". Неодмінною  ознакою громади українські мислителі  вбачали наявність діючого звичаєвого  права, вважаючи, що лише народне  право виходить з мотивів моралі, з цілей громадських.

Громадська теорія, незважаючи на її велику популярність у середині XIX ст., як зазначали її критики, змішувала  самоврядні територіальні одиниці  з всякого роду приватноправовими  об'єднаннями (промисловими компаніями, благодійними фондами, об'єднаннями  вчених, клубами тощо). Критики цієї теорії звертали увагу на те, що існування  таких об'єднань завжди має факультативний характер, а існування місцевих громад (територіальних громад) має обов'язковий  характер, а звідси вбачали в "діяльності самоврядних місцевих общин не доповнення, а саме часткову заміну діяльності державної".

Як теоретична конструкція  дана теорія була привабливою, але на думку її опонентів, дуже вразливою  в науковому та практичному відношеннях. По-перше, самоврядування не завжди є  тотожним громадському управлінню, по-друге, її положення є досить абстрактними та не відповідають реальним фактам. Насправді  в більшості держав місцеве самоврядування не лише визнане, а й октройоване  державою, але повного невтручання  суверенної державної влади у  справи комун ніде не має. По-третє, прихильники громадської теорії певним чином виправдовують ті прояви місцевого (мікротериторіального) егоїзму, які мають місце в житті  кожної країни і нашої, зокрема, особливо в періоди політичної та економічної  нестабільності. Адже наявність так  званих природних і невід'ємних  прав, на думку сучасного вітчизняного вченого-конституціоналіста М. І. Корнієнка  та послідовного прихильника державного підходу до місцевого самоврядування, свідчить не стільки про автономію, скільки про певний "суверенітет" територіальної громади та її органів. А це вже небезпечно для цілісності держави3.

Викладені теорії виходили з  протиставлення засад комунальних  засадам державним. У другій половині XIX ст. громадська теорія з її ідеалізацією природи людини та її можливостей, ролі освіти в управлінні суспільством своїх  вищих цілей та "явною переоцінкою  консерватизму простих людей", певної "ірраціональності колективних  соціальних сил" зійшла з історичної арени і поступово поступилася  місцем державній теорії місцевого  самоврядування. На відміну від громадської  теорії означена теорія місцевого самоврядування вбачає в останньому частину держави. Пік популярності цієї теорії припадає на 70-ті роки XIX ст. Згідно з цією теорією, самоврядування — одна з форм організації місцевого державного управління. Будь-яке управління публічного характеру з цього погляду є справою державною. Основні положення державної теорії місцевого самоврядування розроблені німецькими вченими Л. Штейном і Р. Гнестом і більш детально розвинуті їх послідовниками, зокрема в Росії В. П. Безобразовим, О. Д. Градовським, М. І. Лазаревським, М. М. Коркуновим, А. Г. Михайловським, 1.1. Євтіхієвим, Б. Е. Нольде та ін. Так, А. Г. Михайловський розглядав самоврядування як частину загального державного управління, як особливу організацію державної влади на місцях, що заснована на виборних засадах.