Теоретичні основи місцевого самоврядування

Таким чином, в охарактеризований  період теоретичні основи місцевого  самоврядування широко досліджувалися як зарубіжними, так і вітчизняними вченими. При цьому самоврядування не залишалося віртуальним, суто теоретичним  поняттям, воно мало глибоке практичне  значення. Ще тоді, наприкінці XIX — на початку XX ст., більшість вітчизняних  державних та громадських діячів вважали, що основою конституційного  устрою демократичної держави має  бути широке місцеве самоврядування, а взаємовідносини між центральними та місцевими органами повинні будуватися на рівноправних засадах.

Узагалі питання про відносини  держави та місцевого самоврядування не втратило своєї актуальності до нашого часу, а знання уявлень про  природу та взаємозв'язок цих інститутів, сформульованих на рубежі ХІХ-ХХ ст. у  вітчизняній і зарубіжній науковій думці, необхідне для його успішного  вирішення. Теоретичні розробки, присвячені місцевому самоврядуванню, в наш  час дуже важливі, тому що практика не стоїть на місці, вона постійно породжує явища, які потребують правового  врегулювання. Потрібно вивчати теоретичну спадщину минулого, накопичені розробки про природу місцевого самоврядування, характер компетенції місцевих органів  влади, аналізувати історичний досвід законодавчого врегулювання місцевого  самоврядування в Україні й за її межами. Сприйняти та критично осмислити  в науковому плані весь цей  шар політико-правових ідей надзвичайно  важливо для нас. Але ще важливіше — врахувати їх у громадській  практиці.

Якщо ідея місцевого самоврядування в нашій країні більш як на півстоліття  затрималася у своєму існуванні, то на Заході теорія і практика демократичного управління ішли пліч-о-пліч, розвиваючись і вдосконалюючись. Зокрема, в Англії у 20—30-х роках XX ст. спостерігається  підвищений інтерес до проблем місцевого  самоврядування, переважно пов'язаний зі зміцненням руху тред-юніонізму. У  цей період висувається ідея функціонального  представництва. Сенс її полягає в  тому, що у місцевому управлінні мають бути представленими не групи  тиску з середнього класу, а гільдії  трударів різних ремесел і професій. Оскільки виробники водночас є і  користувачами, функціональне представництво має забезпечити більш повне  поєднання інтересів членів місцевих спільнот. Ідея була висунута англійським  істориком, економістом і соціологом Дж. Коулом і підтримана С. Вебб в  Б. Вебб, які вважали, що функціональне  представництво так само необхідне, як і територіальне, і вносили  до останнього ідеї "сусідського  самоврядування".

У католицькій соціальній теорії в № 79 енцикліки Quadragesimo anno пали Пія XI (1931 р.) класично сформульовано  принцип субсидіарності: "як таке, що не можна позбавити окрему особу  того, що вона може зробити з власної  ініціативи і своїми силами, і віднести це до суспільної діяльності, так само несправедливо ширшій і вищій спільноті претендувати на те, що менші і підпорядковані спільноти можуть робити і успішно доводити до кінця; обоє є вкрай шкідливими і нездоровими для громадського порядку. Будь-якій суспільній діяльності притаманний субсидіарний характер; вона має підтримувати членів соціального організму, але ніколи не повинна їх руйнувати або абсорбувати".

Свого розвитку в цей період ідеї місцевого самоврядування набули і в Німеччині. Так, у період Веймарської  республіки посилюється прагнення  комун до реальної влади та самоврядування, насамперед, фінансового. Носієм цих  ідей передусім став Союз німецьких  міст, утворений в 1896 р. під егідою Прусії, — найвпливовіше комунальне об'єднання Німеччини. Найповніше вимоги Союзу були викладені в роботі його президента Оскара Мюллера "Структура  імперії та самоврядування" (1929 p.). Автор вважав за необхідне безпосередню взаємодію держави та комун, які  повинні прийняти на себе виконання  в установленому законом порядку  більшої частини державних завдань. З метою забезпечення необхідної фінансової незалежності комун Мюллер вимагав спеціального комунального податкового права. З іншого боку, він вважав за необхідне уніфікувати  форми комунального самоврядування: в Німеччині періоду Веймарської  республіки існувало 26 їх різних типів. Союз міст неодноразово виступав з  проектами уніфікації комунальних  конституцій.

У період після другої світової війни в Європі та США відбувся тріумфальний розвиток принципів субсидіарності, регіоналізації та децентралізації. Було визнано, що централізм не змінює держави, а веде до нездатності уряду. Регіоналізація та децентралізація стали тепер  провідними принципами європейської політики. Основна спрямованість принципу субсидіарності зрозуміла: попри фашистські та соціалістичні тенденції початку 30-х років XX ст. і всупереч демократичному централізму соціалістичних держав треба було захистити автономію  особи і право на самоврядування нижчих політичних одиниць. Субсидіарність організації влади тим самим  протиставлялася тенденціям у напрямі  авторитарної централізованої держави. Субсидіарність розглядається як передумова устрою, що базується на свободі: держава, яка дотримується принципу субсидіарності, гарантує своїм громадянам свободу  і незалежність; вона гарантує місцеве  і регіональне самоврядування. Захист свободи через реалізацію принципу субсидіарності проголошується однією з традиційних цінностей європейського  політичного устрою.

Кардинальні зміни в соціально-економічній  сфері спричинили появу муніципальних  концепцій, пов'язаних з теорією  держави соціального добробуту. Муніципалітети проголошувалися інструментом соціального обслуговування, який забезпечує та охороняє однаковою мірою інтереси всіх класів і прошарків суспільства. Пануюча на Заході, зокрема в США, теорія соціального обслуговування, тлумачить функції муніципалітетів  як один з проявів надкласової  природи держави загального добробуту. В основі даної теорії робиться наголос  на здійснення муніципалітетами одним  з основних своїх завдань пропонування послуг своїм мешканцям, організація  обслуговування населення. Становлення  і розвиток держави загального добробуту, розширення комплексу послуг, які  надаються громадянам, чинило подвійний  вплив на функціонування місцевого  самоврядування сучасного світу. З  одного боку, зросла роль місцевих органів  у наданні послуг населенню, в  реалізації урядової політики на місцях, що, в свою чергу, стимулювало зацікавленість держави в ефективності місцевого  управління. З другого — посилилася централізація податкової системи, контроль центру за діяльністю місцевого  управління. Стрімка активізація  ролі держави в галузі місцевих фінансів призвела до трансформації традиційного балансу між державним контролем  і місцевою автономією в економічній  сфері, поставивши місцеві органи в  залежне становище від центральних  влад. Еволюція місцевого управління, таким чином, "значно посилила державну природу муніципальних інститутів, зростивши місцеві справи із загальнодержавними та поставивши виборні муніципальні установи у велику адміністративну й фінансову залежність від уряду і міністерств".

Сучасна правова доктрина місцевого самоврядування в основному  підтверджує, що самоврядування поєднує  в собі елементи державного та громадського начал. Поступово відбувається переоцінка традиційних цінностей місцевої автономії і муніципальних свобод, хоча й сьогодні зустрічаються прихильники  громадської школи місцевого  самоврядування. Так, професор Індіанського університету (США) В. Остром у своїх  дослідженнях виходить з того, що побудова демократичного суспільства повинна  спиратися на "концепцію громади ("миру"), яка існує мирно  та в добробуті, заснована на передумові творчого характеру людського інтелекту". Реальна альтернатива державної  автократії, на думку цього автора, — це утворення систем правління, заснованих на принципах самоврядування. Майбутнє демократії, таким чином, залежить від того, наскільки кожний з нас  зможе навчитися користуватися  наукою та мистецтвом асоціацій, заснованих на взаємодопомозі й договірних механізмах взаємовідносин.

Німецький учений 3. Баллейс  підкреслює, що муніципалітети є передусім "природними корпоративними одиницями, а їх автономність випливає не стільки  з державної влади..., скільки із суверенітету народу, який має поважатися та забезпечуватися державою на практиці".

З цього приводу існують  й інші погляди. Так, Е. Деттон, проголошуючи комуну "природною спільнотою", пише, що вона розглядається у двох аспектах: по-перше, вона є органом  загальної державної адміністрації, а, по-друге, колективом, якому доручено управління належним йому надбанням.

Незважаючи на це, здебільшого  в теорії сучасної комунальної політики головний акцент зміщується з питань свободи та невтручання з боку центральних влад у бік таких  цінностей, як раціональність, ефективність, економія. Місцеве самоврядування розглядається  вже не стільки як загальнодемократична мета, скільки як засіб для вирішення  локальних проблем, реалізації інтересів  територіальних громад, здійснення на місцях загальнодержавного політичного  курсу. Сучасні зарубіжні вчені, зазвичай, тлумачать муніципальне управління як відносно децентралізовану форму  державного управління на місцях. Так, на думку датських учених, муніципалітети не є нерегульованою

"державою в державі", але виступають як місцеві  політичні одиниці з відносно  великою незалежністю, яка вписується  в загальну систему держави1. Аналогічних  позицій дотримуються М. Мутталіб  і М. Алі Хан, які стверджують,  що "положення про місцеве самоврядування  як невід'ємне право населення  відповідних адміністративно-територіальних  одиниць більш не є актуальним", оскільки місцеві органи "діють  як агенти держави, а місцеве  управління в цілому є інтегральною  частиною загального політичного  механізму управління країною". Німецький учений Р. Граверт  зазначає, що "чим повніше втягуються  місцеві територіальні одиниці  у здійснення конституційно-правових  принципів соціальної державності,  тим більше вони змушені абстрагуватися  від місцевих особливостей і  слідувати принципам державної  політики". Теза щодо похідного  від державної влади характеру  місцевого самоврядування обстоюється  і сучасним шведським ученим  С. Монтіном, який підкреслює, що  з погляду конституції і загальної  ієрархії політичних інститутів  муніципалітети виступають частиною  державної адміністрації, а місцеве   самоврядування наділяється компетенцією  парламенту і в силу цього  здійснює в остаточному підсумку "делеговану державну владу".

Аналогічних позицій дотримується і англійський дослідник П. М. Слоу, який зазначає, що місцеве управління є складовою частиною "гегемоністичної  національної держави", яка підтримує  у належному стані місцеву  інфраструктуру з метою здійснення загальнонаціональної політики, ефективного  функціонування капіталу, дотримання порядку та законності.

"Теорія невід'ємного  права" стосовно місцевого  самоврядування, як пише американський  професор Ч. Адріан, повністю мертва, є юридично та соціологічно  неприйнятною. Фінські вчені, підкреслюючи  зв'язок місцевого самоврядування  з державною організацією, водночас  стверджують, що "традиції місцевого  самоврядування старіші за традиції  держави. Недоцільно підкреслювати  положення держави як органу, який дав права на самоврядування, та презентувати його як первинний  суб'єкт суспільного врядування".

Англійський дослідник Е. К. Пейдж, розкладаючи термін "місцеве  управління" на окремі складові, доходить висновку про те, наскільки місцеве  управління є власне "управлінням", можна судити по кількості службовців, які працюють в його штаті, фінансових витратах, а також функціях, які  воно виконує. Важче оцінити, наскільки  таке управління є дійсно "місцевим". На думку Е. К. Пейджа, даний термін здебільшого вказує на певний контроль місцевих влад над процесом прийняття  рішень у рамках тієї чи іншої місцевої спільноти. Згідно з принципом представницької  демократії такий контроль здійснюється через демократично обраних осіб, які представляють інтереси як окремих  жителів, так і організованих  локальних груп. Крім того, громадяни  можуть брати участь у здійсненні безпосередньої демократії на місцях через голосування на референдумах, організацію різних зборів тощо. Уява про місцеве управління як повний контроль територіальних громад над  своїми справами, на думку цього  дослідника, вступає у протиріччя з реальністю, яка визначається тим, що місцеві органи є незалежними  інститутами. Адже місцеве управління є інтегральним компонентом більш  широкого цілого, яким є держава.

Порівнюючи різні точки  зору на природу місцевого управління та самоврядування, російський дослідник  О. І. Черкасов робить висновок про певну  дуалістичність позицій місцевого  управління в рамках державного механізму. З одного боку, місцеве управління є частиною єдиної публічної адміністрації, децентралізованим і організаційно  уособленим елементом державного механізму, який залежить від центру та виступає як адміністративна організація  з надання послуг населенню відповідно до загальнонаціональних стандартів і  загального політичного курсу центрального уряду. Але, на відміну від суб'єктів  федерації, автономія територіальних громад носить не конституційний, не законодавчий, а лише адміністративний характер. Місцеві органи не мають так званої компетенції встановлювати свою компетенцію, тобто не можуть самостійно визначати коло своїх повноважень, оскільки встановлюються вищестоящими органами і судами.

З іншого боку, на його думку, місцеві органи мають свою легітимність, враховуючи, що вони формуються безпосередньо  населенням або за участю населення. Окрім того, вони мають певну самостійність, оскільки володіють власними фінансовими (податки, яки стягуються на користь  територіальної громади, збори, інші грошові  надходження), матеріальними (муніципальна власність) та людськими (штат службовців) ресурсами, а також юридичними повноваженнями (наприклад, можливість, діючи як юридична особа, укладати договори та порушувати позови).

Звідси, робить загальний  висновок О. І. Черкасов, місцеве управління, з одного боку, залежить від центральної  влади та є своєрідним продовженням державної адміністративної машини на рівні нижче центрального, а  з іншого — слугує легітимним вираженням ідей місцевих спільнот.

Подвійний характер муніципальної  діяльності (самостійність в суто місцевих справах і здійснення певних державних функцій на місцевому  рівні) знаходить своє відображення в теорії дуалізму муніципального управління (концепція дуалізму повноважень  місцевого самоврядування, громадсько-державна теорія). За цією теорією муніципальні органи, здійснюючи відповідні управлінські функції, виходять за межі місцевих інтересів  і відповідно повинні діяти як інструмент державної адміністрації. Органи місцевого самоврядування є  незалежними від держави лише в суто громадських справах, до яких держава байдужа, а у сфері  політичній розглядаються як органи держави, що виконують її функції  і повноваження. Відповідно до цього, ті справи, що покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають  поділятися на так звані "власні" й "делеговані". Якщо при вирішенні  власних справ, на думку прихильників цієї теорії, органи місцевого самоврядування мають діяти незалежно і самостійно від державних органів, дотримуючись лише закону, то при вирішенні делегованих — під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів.

Дана теорія місцевого  самоврядування має значну підтримку  в сучасній вітчизняній літературі. Так, М. П. Орзіх вважає, що саме синтез громадської та державної теорій самоврядування надасть конституційну  можливість "входити в правові  ворота", а не "трощити муніципальні огорожі", які небезуспішно споруджені на місцях під впливом "революційної психології і суверенного бешкетування місцевих рад".

На необґрунтованість  відсутності кореляції між державою та суспільством в особі місцевого  самоврядування, що підтримується адептами громадської теорії, вказує О. О. Диденко, який, визначаючи місцеве самоврядування як спосіб самоорганізації стабільних соціальних спільностей на обмеженій  території з метою вирішення  спільних завдань, акцентує увагу на єдності державного та громадського начал у місцевому самоврядуванні3. Інший російський дослідник В. Г. Мальцев вважає, що система державного управління, принаймні на своєму регіональному  рівні, повинна бути пронизаною громадсько-самоврядницькими началами, а система місцевого  самоврядування—втілювати у  собі елемент державності.