Теоретичні основи місцевого самоврядування

Відомо, що анархізму притаманне висування і розвиток ідей децентралізму, федералізму, автономії, а також  самоврядування, самоорганізації і  саморегуляції особи, соціальних груп, регіонів тощо. У проектах анархістів планувалося утворити місцеві представницькі органи громадського самоврядування — міські союзи та ради, міські думи та районні управи; місцеві органи громадського управління (виконавчі органи) — місцеві Палаци Злагоди, виконкоми  союзів та рад, анкетно-статистичні  бюро; інші інституції — виборний суд, міліцію (міську армію), добровільну  армію самооборони, різні "громадські служби" тощо. Крім того, відповідно до теорії анархізму проголошувалися  різні форми безпосередньої демократії та громадської самодіяльності — збори, асоціації, товариства, союзи, клуби  тощо, які мали компенсувати в організаційному  плані відсутність держави. Так, П. Ж. Пруд он, ототожнюючи, по суті самоврядування і анархію, розумів федерацію  як договір, контракт, угоду, союз, завдяки  якому група глав сімей, об'єднання  кількох громад або держав зобов'язуються одне перед одним проводити спільний курс. На місце сучасної йому централізованої  держави слід поставити союз, створений  за двома напрямами: територіально — по комунах і провінціях, адміністративно — за окремими галузями суспільного  життя. Л. С. Мамут вказує, що для визначення самоврядування П. Ж. Прудон обрав англійський  термін Self-government, який, на його думку, найточніше передає соціально-організаційний сенс анархії.

Федеративним ідеалом  М. О. Бакуніна був універсальний  проект об'єднання індивідів, асоціація  їх і регіонів, націй в ієрархічну федеративну організацію зі складною системою громадської влади, утвореної  знизу вверх, від автономної комуни (громади) до центру.

У контексті розглядуваних  проблем значний інтерес також  викликають погляди відомого російського  ідеолога анархізму П. О. Кропоткіна. Як представник політичної теорії анархізму  він розвивав ідею про необхідність скорішого утвердження вільного федеративного самоорганізуючого  комуністичного громадського устрою. Як принципи відносин між людьми він  висував взаємодопомогу й гуманізм. Поглядам П. О. Кропоткіна були притаманні характерні для анархізму аполітичність, негативне ставлення до будь-якої державності, законодавства, орієнтація на швидку заміну держави різними  громадськими організаціями та союзами.

Заперечуючи державність  як "застарілу форму суспільного  життя", він вважав, що переходу до майбутнього ладу громадського самоврядування сприятимуть різноманітні форми  місцевої автономії, регіонального  самоврядування. Держава, за П. О. Кропоткіним, монополізувала ті функції, які без  неї ще краще здійснювалися додержавними органами управління. Держава передбачає, писав він, "зосередження управління місцевим життям в одному центрі, тобто  територіальну концентрацію, а також  зосередження багатьох важелів громадського життя у руках небагатьох"2. Протиставляючи федералізм і централізм, він вважав, що федерація утворює  реальну єдність країни, а централізм призводить до розпаду держави. При цьому соціальна й політична єдність, на його думку, нібито обернено-пропорціональна централізації влади. Федералізм він розумів як засіб територіальної та функціональної децентралізації влади, а ідею децентралізації визнавав прогресивнішою ідеєю століття. У своєму вченні про федералізм він фактично пропонував альтернативний шлях утворення вільного суспільства, заснованого на тезі, що вільний розвиток кожного є умова вільного розвитку всіх через побудову його не зверху вниз, а навпаки. За його уявленням, кожний індивідуальний "мир" сільської громади певним чином і в певний час пов'язується з "мирами" більшого масштабу, що й забезпечує громадську згоду. Корені демократичного суспільства більшою мірою формуються саме селянськими "мирами", а також в об'єднаннях колег і сусідів, аніж у використанні прерогатив держави.

Таким чином, можна зазначити, що ідеї анархізму в розрізі концепції  місцевого самоврядування потребують свого вивчення та нового осмислення. По суті, П. Ж. Прудон визнавав, що федеральний  принцип забезпечує альтернативний шлях до досягнення вільного розвитку кожного, що може бути досягнуто не тільки через вільний розвиток усіх. На жаль, М. О. Бакуні на, П. О. Кропоткіна, П. Ж. Прудона та інших як в Україні, так і на Заході досі вважають "лише" анархістами, не розуміючи зв'язку сформульованих ними концепцій з поглядами А. Токвіля, Й. Альтузіуса та принципами федералізму.

Серед представників соціологічних  концепцій місцевого самоврядування (до яких належать різні авторитарні  концепції місцевого самоврядування) важлива роль належить Л. Дюгі, який розглядав його крізь призму соціальної солідарності людей. На його думку, люди солідарні один з одним, тому що: 1) в них є спільні нестатки, задовольнити які вони можуть лише спільним життям; 2) в них є різні  нестатки і при цьому різні  здібності, і що вони можуть забезпечити  задоволення своїх нестатків  шляхом обміну взаємних послуг, утворюваних  застосуванням їх різних здібностей на тлі розвитку останніх. Перспективи  розвитку суспільства та держави  він пов'язував з часом, коли "людська  солідарність охопить місцеву, обласну  й національну солідарність".

Наприкінці XIX — на початку XX ст. поширення набули соціал реформістські  муніципальні концепції, зокрема теорія муніципального (комунального) соціалізму. її ідеологами виступали реформісти різних країн: посибілісти у Франції, фабіанці та керівники Незалежної робітничої партії у Великій Британії, бернштейніанці у Німеччині, економісти та меншовики  у Росії тощо. Серед найбільш відомих  ідеологів цієї теорії були М. Д. Загряцков, М. А. Курчинський та ін. Муніципальний  соціалізм являв собою сукупність програмних положень і установок, спрямованих  на забезпечення якомога повнішої демократизації місцевого життя. Першою вимогою, яка  містилася в муніципальних програмах  політичних партій, — було наділення  міської та сільської громад правами  більш широкої автономії. Ще одна вимога полягала у збільшенні представництва населення в органах місцевого  самоврядування. Прихильники ідеї муніципального соціалізму сподівалися шляхом послідовних  реформ, зміни державного та громадського життя без різких стрибків та потрясінь  перебудувати сучасне життя на нових  засадах. Тобто її ідеологи виходили з можливості соціалістичної еволюції буржуазного місцевого самоврядування як одного із шляхів без революційної трансформації сучасного суспільства  у соціалістичне. Створення на місцях оплотів демократії, здатних протистояти  центральним органам, розширення прав місцевого самоврядування в політичній сфері тлумачилося прихильниками  муніципального соціалізму як корінна  зміна влади в суспільстві.

Слід зазначити, що муніципальний  соціалізм нічого спільного із соціалізмом  у "звичному" для нас (радянському) значенні цього слова не має. Тези муніципального соціалізму висувалися насамперед більшістю буржуазних партій. Ідеологія муніципального соціалізму знайшла підтримку лише у частини російських соціал-демократів. Так, Г. В. Плеханов писав, що самоврядування незрівнянно "краще, за бюрократичний режим у новому політичному устрої". Під час революції 1905—1907 pp. між Г.   В. Плехановим і більшовицьким напрямом РСДРП виникли серйозні суперечності з питань організації місцевого самоврядування. Противник цих ідей В. І. Ленін вважав доктрину муніципального соціалізму політично ілюзорною й теоретично помилковою. На його думку, муніципальний соціалізм відволікає маси від класової боротьби та є "соціалізмом у питаннях місцевого управління. Те, що виходить за межі місцевих інтересів, за межі функцій державного управління, тобто все, що стосується основних джерел прибутку пануючих класів та основних засобів забезпечення їх панування, все, що стосується не управління державою, а устрою держави, тим самим виходить зі сфери муніципального соціалізму". У нього ж ми знаходимо тезу про те, що місцеві органи завжди несамостійні й залежні від реакційного центру, який в умовах капіталістичної держави, безумовно, знищить будь-яке місцеве самоврядування. За образним висловом В. І. Леніна, який був у радянські часи хрестоматійним, "якщо центральна влада не буде повною мірою демократичною (республікою та ін.)і то місцеві влади зможуть залишитися лише у дрібницях автономними" самостійними лише у питанні про луження умивальників".

У підсумку перемогли погляди  В. І. Леніна. У резолюції IV з'їзду РСДРП "Тимчасовий революційний уряд та місцеві  органи революційної влади" перед  пролетаріатом висувалося подвійне політичне завдання: утворення тимчасового  революційного уряду та організація  революційного місцевого самоврядування в усіх містах і громадах, які  підтримують нову владу2. Безумовно, що позиція прихильників муніципального соціалізму була неприйнятна для  більшовицької партії, чужою для  неї. Ставлячи перед собою за мету завоювати державну владу, більшовики зосередили всі зусилля на рішенні  цього завдання. Природно, що організація  місцевого самоврядування мала для  них другорядне значення3.

Відомий радянський державознавець П. І. Стучка висував поряд з наведеними теоріями ще органічну теорію самоврядування як напрям, перехідний до теорії державної. Органічну школу в соціології представляли Г. Спенсер, Лілієнфельд, Вормс, Блюнчлі та ін. "Дана теорія, — писав П. І. Стучка, — якій віддавав данину й К. Маркс, прирівнює  всю державу до живого організму. Держава — це складна особа. Низова її організація — це громада. Як низовий  соціальний організм вона має ряд  публічно правових повноважень, не делегованих  державою, а які належать їй самостійно, за власним правом, як соціальному  організму"4.

Наведені теорії, враховуючи їх позакласовий підхід до питання  організації місцевої влади, безумовно, не могли бути сприйняті послідовниками К. Маркса, В. І. Леніна та ін. Ще на початку XX ст. з'являються роботи деяких радикально налаштованих авторів, які розглядають  сучасні їм земства як "придаток самодержавства", вважаючи, що земство — це "нагороджена довірою  самодержавства група представників  великого землеволодіння та торгово-промислової  буржуазії — не більше. І між  самодержавством й земством, по суті, відмінностей немає: самодержавство — це купка узурпаторів нагорі, земство — це визнана самодержавством  купка узурпаторів внизу".

З погляду ортодоксального  марксизму, місцеве самоврядування являє собою державне управління будь-яким колом справ на місцях, яке утворюється шляхом обрання  уповноважених на це осіб від пануючого  класу місцевого населення, тобто  це один з публічних інститутів держави, завдяки якому пануючий клас забезпечує на місцях дотримання своїх класових інтересів.

Певний інтерес до питань місцевого самоврядування проявлявся ще у період непу. Запровадження  ринкових механізмів на початку 20-х  років визначило курс на певну  децентралізацію. У цей період побачили світ роботи Л. О. Веліхова, В. М. Твердохлібова, М. В. Бурмистрова4 та ін. Однак незважаючи на це, поняття "самоврядування" в  його класичному розумінні так і  не було поновлене в правах.

Спробу сформулювати так  звану соціально-класову теорію місцевого самоврядування зробили  М. А. Рейснер, П. І. Стучка, Л. О. Веліхов  та ін. Останній, обґрунтовуючи наявність  місцевого самоврядування в Радянській Росії, писав: якщо дотримуватися теорій, які висувають самоврядування як противагу державному началу, то слід заперечувати існування місцевого  самоврядування в CPCP. І навпаки, якщо бачити сутність справи виходячи з  державної теорії місцевого самоврядування з відповідними важливими класовими  поправками, тобто марксистського визначення останнього, то дійдемо висновку, що особливий вид пролетарського самоврядування, ще мало диференційованого і яке  перебуває під значним загальнодержавним  впливом, у СРСР існує буржуазно-класове  самоврядування капіталістичних країн, яке набуло в СРСР форми і змісту пролетарсько-класового самоврядування.

Досліджуючи місцеве самоврядування з погляду його самостійності  та взаємовідносин органів місцевого  самоврядування з центральними органами, О. І. Єлістратов 1922 року у своїй роботі "Нарис адміністративного права" писав: "...стосовно адміністративного  апарату держави самоврядування означає побудову адміністративних установ на засадах відомої їх самостійності, в межах закону, та тісному їх зв'язку із сформованими територіальними, господарськими та іншими угрупованнями населення, але при  цьому самостійність самоврядування не слід ототожнювати з будь-якою незалежністю органів самоврядування від державної  влади".

У роботах учених цього  періоду підкреслювалося, що відносна самостійність органів самоврядної  одиниці відрізняється лише мірою  своєї залежності від інших циклів адміністративних установ.

У другій половині 20-х років  стали з'являтися роботи, в яких висловлювалася думка, що якщо термін "радянське  самоврядування" ще зберігся, то це тільки наслідок недослідженості проблеми. Поступово з'явилися ідеї, які  відкидали це поняття. Розвиток науки, як і рух держави, пішов таким  шляхом, на якому самостійності територій  не було місця.

У 20—30-х роках деякі  роботи, присвячені проблемам місцевого  самоврядування, ще з'являлися на території  сучасної України, яка не входила  до складу СРСР. Зокрема, за ініціативою  Українського Національно-Демократичного Об'єднання у 1927 р. було випущено ряд  масових агітаційно-роз'яснювальних  і просвітницьких матеріалів. Однією з таких була книга В. Целевича "Практичний порадник про виборчу  ординацію до громад Галичини", в  якій автор наголошував на особливому значенні для українського народу громади: "Для нас вага громади лежить не тільки на її господарськім і  культурнім значінню, але також у  її національнім значінню як організації, що стоїть на сторожі існування українського народу". Громадські ради В. Целевич  вважав єдиними органами управління, якими можуть опанувати українці в Галичині.

Також у 1927 р. у Львові було надруковано брошуру М. Ста-хіва "Права і обов'язки громад і  громадських урядів", в якій ставилося  за мету, "щоб не тільки члени рад, але також кожний громадянин знав добре права і обов'язки громадських  рад та ті права, які мають члени  громади супроти ради, бо тільки тоді буде могти свідома рада сповнити своє завдання, а на менше свідому  раду можна буде робити відповідний  натиск зі сторони свідоміших громадян".

У 1930 р. вийшла інша робота В. Целевича "Громадська самоуправа. Практичний порадник про громадські й самоуправні  бюджетові й податкові закони зі зразками замітив, відкликів і  жалоб", в якій викладалися загальні теоретичні відомості про місцеве  самоврядування, питання про порядок  формування і виконання місцевих бюджетів, пояснення до податкової системи і можливих джерел фінансових надходжень до бюджету громади, а  також питання про права української  мови у самоврядуванні.

У 1935 р. вийшла робота М. Стахіва "Про державу", певна частина  якої присвячувалася роз'ясненню суті місцевого самоврядування і його ролі в механізмі публічної влади  у державі.

Незважаючи на збереження в цей період самоврядних інститутів на частині території Західної України  та наявність означених праць, муніципальна наука розвивалася досить повільно, а після входження цих земель до складу СРСР дослідження в цій  галузі припинилися.