Максимизация бюрократии и ее нерасположенность к риску

Для того чтобы рассматривать  данную теорию, прежде всего, необходимо определить понятие «сеть». Сеть в государственном управлении можно определить как выборочный, постоянный и структурированный набор агентств и частных фирм, которые предоставляют гражданам и организациям государственные услуги, используя при этом неявные и не ограниченные по времени контракты, которые позволяют адаптироваться к непредвиденным обстоятельствам внешней среды, координировать свою деятельность и гарантировать обмены с другими агентствами или частными фирмами. Сетевая модель бюрократия является почти полной противоположностью иерархической. Она характеризуется не строгой иерархической структурой, а неформальными взаимоотношениями, размытыми границами между структурой и окружением.

В качестве преимущества данной модели бюрократии можно отметить расширение участия простых граждан в  государственном управлении. Кроме  того, развитая система взаимоотношений  позволяет улучшить результаты выполнения государственных программ в краткосрочном  периоде и заложить основу для  улучшения результатов в будущем. Исследователи бюрократии больше внимания уделяют недостаткам данной модели. В первую очередь выделяют отсутствие четких правил. В итоге возникает проблема доверия между субъектами, надежности и постоянства сетей. Кроме того, сетевая модель более подвержена влиянию окружающей среды, нежели иерархичная.

В заключение следует сказать, что сетевая модель бюрократии получила свое развитие только в высокоразвитых странах. Несмотря на достаточно молодой возраст (данная модель возникла только в последние полтора десятилетия XX века) она уже зарекомендовала себя как весьма эффективная бюрократическая система, позволяющая своевременно и с меньшими затратами решать актуальные вопросы.

 

 

1.2 Социально-экономический анализ бюрократии и ее нерасположенности к риску

Бюрократия является обязательным атрибутом современного общест-

ва. От бюрократии во многом зависит обеспечение устойчивых темпов поступательного экономического развития, что является одной из стратегических целей любого государства. При этом для подавляющего большинства экономических агентов бюрократия − это неизбежное зло, с которым приходиться мириться. Существует мнение, что бюрократия преследует только собственные цели, которые зачастую не соответствуют интересам общества. В результате само государство, которое выступает от имени общества, предстаёт как огромный бюрократический монстр, функционирующий по собственным законам и стремящийся к достижению только собственных целей.

Несмотря на все эти  критические высказывания, бюрократия демон-

стрирует потрясающие  способности к выживанию и  защите собственных

прав. Это позволило М. Веберу, крупнейшему теоретику бюрократии, утверждать, что современное государство − это государство диктатуры бюрократии. Он подчёркивал, что данное положение вещей объясняется уникальной способностью бюрократии решать сложнейшие управленческие проблемы в современном индустриальном обществе. Отсюда следовал вывод как о необходимости бюрократии в современном обществе, так и об её способности порождать всевозможные проблемы.

Рассмотрим необходимость  бюрократии с экономической точки  зрения. Экономическая наука исходит  из предположения о том, что индивидуумы  действуют исходя из собственных  интересов. Например, потребитель стремится максимизировать свой доход, чтобы затем совершить покупки тех товаров и услуг, которые являются для него максимально полезными. Фирмы могут стремиться как к увеличению прибыли, так и к захвату и удержанию

рынков сбыта. Интересы бюрократии характеризуются некоторыми особенностями. Можно утверждать, что бюрократия стремится любыми способами к расширению собственной деятельности, к приданию этой деятельности общественно-необходимого статуса, то есть к утверждению обязательности своего наличия при рассмотрении и решении любых проблем, характерных для данной страны, региона, муниципалитета. Причём с развитием и усложнением хозяйственных связей в национальной экономике бюрократия начинает претендовать на принятие определяющих решений по отношению к фирмам и домохозяйствам, то есть тем самым индивидуумам, которые способны самостоятельно определять свои цели и способы их достижения. В конечном итоге бюрократическая конкуренция приходит на смену рыночной конкуренции.

Следует отметить, что по ряду причин невозможно в принципе срав-

нивать деятельность бюрократа  с деятельностью менеджера или  собственни-

ка. Это можно объяснить  следующими причинами.

Во-первых, явными трудностями в определении степени эффек-

тивности труда. Так, результаты деятельности менеджера или собственни-

ка можно достаточно точно  оценить по объему прибыли, которую  фирма по-

лучила за определённый период времени. В некоторых случаях  прибыль мо-

жет быть принесена в жертву ради других целей, например завоевания и

удержания новых рынков сбыта. Подобные экономические критерии невоз-

можно использовать для оценки деятельности чиновника, так как  отсутствует

чёткая и однозначная  взаимосвязь между решениями, которые  он принимает,

и полученным конкретным результатом.

Во-вторых, большим количеством и разнообразием целей. Оценка

результатов деятельности бюрократии многократно усложняется по причине

большого количества и  разнообразия тех целей, которые  приходится рас-

сматривать с точки  зрения их последующего решения. Здесь  можно говорить

о высокой степени риска, как в процессе выделения наиболее знаковых це-

лей, так и в определении  алгоритма их возможного решения. Например, при-

быль представляет собой  пример чёткой и ясной цели, которая  не даёт воз-

можности оспорить конечные результаты.Намного труднее оценить  конечные результаты деятельности чиновников.

В-третьих, несовершенством используемых технологий. Для подав-

ляющего большинства самых  различных государственных, региональных и

муниципальных программ характерной  является ситуация, когда очень слож-

но определить взаимосвязь  между усилиями чиновника и конечным успехом

всей программы. В результате чиновник не имеет никаких реальных мотивов

на эффективное выполнение своих обязанностей для достижения поставлен-

ных целей. Возникает ситуация, когда нет чёткой зависимости  между объё-

мом и степенью трудности  выполняемых работ и численностью персонала,

который используется для  их выполнения.

Бюрократические структуры  управления показали свою эффективность  особенно в крупных организациях, в которых необходимо обеспечивать четкую работу больших коллективов людей, работающих на единую цель. Эти структуры позволяют мобилизовать человеческую энергию и кооперировать труд людей при решении сложных проектов в массовом и крупносерийном производстве. Однако им присущи недостатки, особенно заметные в контексте современных условий и задач развития экономической системы. В связи с этим бюрократическая система по своей природе не может не вызывать критики по следующим позициям, основанным на ряде недостатков.

 • Чрезмерный акцент  на правила и процедуры, ведение  записей и бумажную работу  может привести к тому, что  эти аспекты станут важными  сами по себе, а не как средство достижения целей.

 • Бюрократы могут  стать слишком зависимыми от  бюрократического статуса, норм, правил и штампов.

 • Инициатива может  подавляться, и, когда ситуация  не регулируется правилами и процедурами, способность адаптации к изменяющимся обстоятельствам оказывается недостаточной.

 • Положение и должностные  обязанности в организации иногда  обусловливают официозное бюрократическое поведение. Может наблюдаться тенденция скрывать административные процедуры от внешних агентов.

 • Обезличенные отношения  могут привести к стереотипному  поведению и недостаточной чувствительности  к личным проблемам.

Бюрократия всегда освобождает  себя от какой-либо ответственности

за принятие ошибочных  решений, даже если эти решения были приняты при

её самом непосредственном и активном участии. Для этого  используются оп-

ределённые бюрократические  процедуры, которые предусматривают  процесс

группового принятия решения, что существенным образом уменьшает  воз-

можности предъявить претензии  к конкретной личности за принятие конкретного решения. Данную ситуацию можно охарактеризовать как «нерасположенность к риску». Общеизвестно, что бюрократия умышленно уменьшает количество возможных альтернатив ради принятия именно того решения, которое в наибольшей степени соответствует её интересам. Достаточно заурядной является ситуация, когда с подачи бюрократии приходится осуществлять выбор между плохим и очень плохим решением. Особенно часто это имеет место при обсуждении и принятии государственного и местного бюджетов. Исходя из собственных интересов, бюрократия будет «проталкивать» решение, которое предусматривает либо экономию средств даже вопреки здравому смыслу, либо, наоборот, их свободное расходование. В обоих случаях бюрократия предоставит самую развёрнутую аргументацию для принятия именно данного решения. Бюрократы могут оказывать влияние на размер "своего" бюджета, представляя ограниченный набор альтернатив. Отвергая существующие альтернативы, они заставляют голосовать за две крайности, надеясь таким путем выйти на высокий уровень финансирования. Стремление бюрократов увеличить размер "своего" бюджета, дает объяснение многим аспектам бюрократического поведения. Существуют другие стороны этого поведения, которые наилучшим способом характеризуются новым фактором мотивации, движущей бюрократию. Хотя их оплата может не быть тесно и прямо связана с их работой, в долгосрочном периоде их продвижение по службе частично зависит от этой деятельности.

Наряду со склонностью  к расточительности, для бюрократии чаще всего характерно стремление к стабильности. Если предприниматель ради получения выгоды готов идти на риск и осуществлять кардинальные перемены, то он распоряжается собственными средствами. Государственные служащие, включая высокопоставленных, расходуют общественные средства, стеснены инструкциями и на риск практически не идут. Но все же одной из главных забот бюрократа должно быть стремление выполнить работу с меньшими издержками.

Кроме того, на практике бюрократ, который не смог полностью истратить ресурсы, может получить урезанный бюджет на следующий год. Это способствует возникновению явления, называемого "проблемой избавления денег" − проблемой не всегда эффективного использования ассигнований из бюджета в течение последнего месяца финансового года. Организации, находящейся на бюджетном финансировании спускаются лимиты бюджетных обязательств с функциональной и экономической расшифровкой расходов. В то же время организации может предоставляться некоторая свобода действия внутри этого бюджета, и бюрократ может использовать эту свободу действий, преследуя свои собственные цели охотнее, чем цели законодателей.

Существуют факторы, которые  вызывают преобладание бюрократических процедур. Многие затраты, связанные с уходом от риска, порождаются не самими бюрократами, а являются плодами общества в целом: через налоги, требующие для оплаты увеличенного штата; расходы на тех, кто сталкивается с бюрократией в виде проволочек, бумаготворчества и т.д.

Важно подчеркнуть, то обстоятельство, что государственные чиновники тратят не свои собственные деньги, а используют государственные средства. Общепринято, что в отношении государственных средств человек должен иметь меньшую свободу действий, действовать более осторожно в расходовании государственных денег по сравнению с собственными. Такое правило гарантирует, что средства не будут распределяться по прихоти отдельного лица. Правила выполняют функцию сокращения возможности коррупции. Поскольку документ должны визировать многие должностные лица, обычно ни один не обладает властью подписать контракт по цене, превышающей рыночную. С другой стороны, поскольку данные, по которым оценка может быть строго обоснованна, не всегда доступны, правила могут носить формальный характер с непредсказуемыми результатами.

Следует также отметить, что чем больше преимущества бюрократии в информированности и ее реальное влияние на принятие решений, тем, при прочих равных условиях, вероятнее избыточные затраты ресурсов в общественном секторе.

 

1.3 Максимизация бюрократии: причины и последствия

Следует отметить, что у  бюрократии как экономического, так  и политического явления, имеется чрезвычайно много негативных последствий для общества.

Основой деятельности бюрократического аппарата становятся многочисленные и разнообразные правила и инструкции, которые являются главной причиной консерватизма бюрократической системы управления. Ее приверженность к прошлому выражается в склонности принимать решения  на основе прецедента. Этот акцент на прецеденте узаконивает организацию как систему осуществления властных функций. Большим преимуществом бюрократии (в ее идеальном понимании) являлась теоретическая возможность преодолеть распространенный на капиталистических предприятиях произвол в отношении подчиненных со стороны руководителей, поставить внутриорганизационные отношения на правовую основу, то есть легально уравнять права всех. Тем самым под контроль ставилась естественная, по мнению Вебера, тенденция в поведении управляющих − привносить в административную работу чрезмерно много неформальных, личностных отношений, создавая тем самым возможности для проявления фаворитизма и несправедливости. Бюрократическое управление не допускает таких отклонений от жестко формализованного идеала, в котором не должно быть места любым нерегламентированным отношениям. Политика бюрократического аппарата планируется, прежде всего, с оглядкой на прошлый опыт, и поэтому в ней не могут быть заложены радикальные перемены, предусматривающие новые решения. Для бюрократии свойственно тащить прошлое в будущее, делать из прошлого программу будущих действий. Таким образом, бюрократическое управление экономикой обречено на следование политике незначительных усовершенствований уже существующих организационных элементов − структур, методов управления, технологий и т.д.