Максимизация бюрократии и ее нерасположенность к риску

В Японии сложилась традиционно  сильная бюрократическая система. Однако бюрократический механизм успешно  работает, поощряя развитие страны, в том случае, если формализм ведения  дел, приводящий к медленному, затрудненному прохождению необходимых или очевидных решений, не достигает опасной черты. Общеизвестна «зацикленность» японских чиновников на всевозможных инструкциях. Весьма строгое государственное регулирование Японии в усложнявшейся структуре экономики не могло быть оперативным и безошибочным. Кроме того, в Японии существует серьезная проблема адаптации к процессам глобализации. Деловой мир и органы местного самоуправления страны, ограниченные бюрократическими рамками, настойчиво требуют проведения административно-бюрократической реформы в стране. Эта реформа отвечала бы интересам укрепившихся на международных рынках крупных японских предприятий.

Однако в консервативной Японии коренные проблемы бюрократической системы, связанные с иерархически-кастовым принципом ее формирования, остались практически не затронутыми. Никаких крупных изменений, отразившихся на интересах народа, на самом деле не предполагается. Неизменной осталась система пожизненного найма с ее принципами «продвижения по старшинству», которая консервирует нынешнюю модель принятия решений и не позволяет проявлять дух карьерного соперничества, выдвигать идеи и принимать оправданно рискованные проекты решений. Бюрократизм порождает пренебрежение существом дела ради соблюдения формальностей, поэтому по-прежнему сохраняется непроницаемость границ между чиновничьими классами внутри бюрократического аппарата и между бюрократией и народом. Негативный эффект от подобного рода кастовой замкнутости японской бюрократии очевиден. Консерватизм, инертность, запаздывание с ответами на новые вызовы − это одна из причин, по которой Японии не удается заметно повысить свою роль в мировых делах. Внутри бюрократической системы происходит усиление зависимости сотрудников правительственных органов от субъективных кадровых решений государства. Бюрократическая власть ограничивает свободу государственных служащих в отношении их прав на проведение забастовок и заключение корпоративных договоров. Японская бюрократическая система также не избавлена от коррупции. Проникновение коррупционных явлений в правящую элиту и политические круги так же, как и на Западе, характерно и для японской бюрократической модели. 

Особенности национального  бюрократизма в Японии как специфической модели властной иерархической структуры взаимодействия центра и местной администрации, власти и народа подчеркивают практическую значимость проблем современного бюрократизма. Там нет жесткого регулирования экономики, фирма может производить товары, которые государство производить не рекомендует, но в этом случае государство не поощряет производство, а в случае, если фирмы развивают нужное производство, они получают премии. Так, государство финансирует программу мелких лавочек, в стиле средневековых отношений, когда один хозяин обслуживает двадцать покупателей округи, и при этом каждого знает. С экономической точки зрения производительность его труда низка, так как в супермаркете на одного работника приходится не одна сотня покупателей и оборот средств огромен, но, по мнению государства, лавочки поддерживают общественные традиции. Но самый впечатляющий пример, когда японские руководители сознательно снижают темпы экономического роста в стране, объявляя, что при этом они вкладывают деньги в пенсии, в обслуживание самого населения, дабы те люди, которые сотворили экономическое чудо, воспользовались его плодами. Погоня за мировым лидерством тут не становится фактором уничтожения и унижения человека, отношения к нему как ресурсу. Что касается первого аспекта, то есть развития человека, который захвачен системой капиталистического производства, то можно отметить, что рабочий японского предприятия не остается на рабочем месте более трех лет, он практически каждый год получает новую квалификацию, что позволяет ему постоянно развиваться и совершенствоваться в избранной специальности.

Во Франции при другой системе государственного управления чиновников национального уровня – служащих министерств и ведомств, имеющих “генеральный статус государственных служащих”, – 2,2 млн. чел., при том что во Франции численность населения составляет 59 млн.¹ В настоящее время в государственных органах Франции насчитывается более 5 млн. чел. С учетом занятых в 2,5 тыс. госпредприятий, которые имеют статус государственных служащих, общая численность госфункционеров достигает около 7 млн. человек. Высокий уровень численности госслужащих наблюдается почти во всех секторах экономики. При этом наиболее многочисленными являются области государственного образования – 1,028 млн. чел., здравоохранения – 0,84 млн., обороны – 0,405 млн. Сложившееся во Франции соотношение числа занятых в госслужбе к общему числу трудоустроенного населения (1:4), многими экспертами считается крайне неблагоприятным для роста национальной экономики. Наиважнейшим преимуществом является наличие статуса государственного служащего, который наделяет его обладателя своего рода «иммунитетом неприкосновенности» . В связи с этим исключается возможность увольнения или сокращения работника без его согласия. Увольнения могут быть осуществлены только в крайних случаях, связанных с уличением в фактах коррупции или уголовным преследованием за совершение других преступлений. При сокращении штатной единицы, что происходит весьма редко, служащий переводится на другую работу, оплачиваемую в размере сокращенной тарифной ставки или же выше. Парадоксален тот факт, что в более населенных департаментах численность госслужащих в 1,5 – 2 раза меньше, чем в слабоурбанизированных. В некоторых регионах (юг, юго-запад) концентрация госслужащих чрезвычайно плотная (1 служащий на 50 жителей), тогда как в Парижском – один на 160 человек.² Такое положение складывается в большей части от того, что статус государственного служащего во Франции строго регламентируется соответствующей правовой базой, согласно которой территориальные перемещения госслужащих из одного региона в другой без принципиального согласия невозможны.

Для сравнения масштабов  бюрократизации экономик разных стран  ниже приведена таблица.

Занятость в государственном  управлении

Таблица 1

По данным, приведенным  в таблице, можно сделать вывод  о том, что наибольшее количество работающих в управлении приходится на Швецию, Австрию и Францию. Ниже всего данный показатель для Польши, Болгарии и России.

В США, например, около 2,7 млн. служащих федерального уровня и ещё  столько же на уровнях штатов и  местных органов власти. Там считается, что это много, но неизбежно, без  этого количества чиновников органам  власти для выполнения многочисленных программ федерального и регионального значения не обойтись. При этом политических назначенцев, которые меняются при смене власти в Белом доме, лишь 9 тыс.

В 1999 г. в России на 1000 чел. населения приходилось 2,8 государственного служащего федеральных органов исполнительной власти. В США эта цифра составляла 3,9, в Великобритании – 5,2.³ Рассмотрим подробнее масштыбы бюрократизации отечественной экономики.

2.2 Особенности российской бюрократизации

Становлению и развитию бюрократии в России способствовали многие

факторы: это и огромнейшие  территории, и рассредоточенность населения, и

то, что не было на тот  момент каких-либо тесных связей с Западной Европой,

и т.д. Но эти же факторы  и сдерживали развитие бюрократии. Ведь бюрократическая централизация так и не произошла, а российский бюрократический аппарат был невелик и, к тому же, малоэффективен. Специфика русской государственности состояла не только в том, что управление было монополизировано бюрократией, а традиции общественных союзов и самоуправления не получили должного развития, но и в том, что управление строилось по своеобразной откупной системе, имевшей мало чего общего с бюрократической централизацией.

В российской политической системе государь и правящий класс  – класс

бюрократии – связаны  были взаимными обязательствами. Всякие попытки

ослабить правящую элиту  вели к дестабилизации всей социальной системы, ибо только власть абсолютного  правителя, решения которого были непререкаемы, могла предотвратить беспорядки и анархию в целом. Подобное убеждение ориентировало самодержавие на деспотизм по отношению к имевшимся сословиям. В силу этого класс бюрократии и стал господствующим над

остальным населением. Именно поэтому политическое развитие сегодняшней России приняло такой привычный всем нам характер, лишь с небольшими оттенками либеральной демократии, тогда как в настоящий момент существует ярко выраженная потребность в новом пути развития политических отношений. Кроме того, некорректность постановки проблемы дополняется отсутствием разграничения между интересами, полномочиями и функциями государства и интересами, полномочиями и функциями бюрократии. Между тем подобное различение весьма существенно как с концептуальной, так и практической точек зрения. В частности, проблемная ситуация в современной России характеризуется тем, что у нас интересы, функции и полномочия государства ниже, чем в развитых странах и незначительны даже по сравнению с такими странами, как Великобритания и США, тогда как интересы, функции и полномочия нашей административно-политической бюрократии гипертрофированы. В данный момент в России государственная власть характеризуется тремя основными признаками:

− власть неделимая и не смещаемая (фактически, можно сказать, «наследственная»);

− власть полностью автономна и полностью неподконтрольна обществу;

− традиционная связь российской власти с обладанием и распоряжением собственностью.

За период с 1994 по 2007 год  общее количество работников государственного аппарата всех уровней увеличилось на 136,3 тысячи человек, или на 13,6 процента. Причем рост этого общего показателя не был постоянным и неуклонным. Численность служащих в органах исполнительной власти отличалась наибольшей стабильностью. Она увеличилась на 10 процентов (89,3 тысячи человек), тогда как в органах законодательной власти прирост составил 169 процентов (12 тысяч человек). В среднем на 1 000 человек населения, приходилось семь человек, занятых в исполнительной власти всех уровней. При этом разброс значений этого показателя на региональном уровне весьма значительный. В 20 субъектах Федерации он равен среднему уровню по стране, в 19 − немного выше, достигая 10 человек (в основном в районах Сибири, Дальнего Востока и Крайнего Севера). До 1994 года зафиксировано сравнительно стабильное соотношение между количеством чиновников, работающих в федеральных органах исполнительной власти, и общим численным составом органов субъектов Федерации и местного самоуправления. На долю первых до указанного года приходилось 42,4−44,9 процента, а начиная с него удельный вес чиновников федерального уровня стал постепенно сокращаться (с 41,6 процента в 1998 году до 38,3 процента в 2007 году). Численность центрального аппарата в 2007 году уменьшилась почти на 15 процентов по сравнению с 1994 годом: с 33,8 тысячи человек до 28,8 тысячи человек. Приведенные данные отражают тенденцию не только относительного, но и абсолютного сокращения работников центрального аппарата федеральных ведомств при количественном росте чиновников в регионах. Увеличение кадрового состава федеральных ведомств в регионах происходило неравномерно, чередуясь с периодами подъема (1995 год) и заметного спада (в 1998 и 2007 годах сокращение составило соответственно 31,1 и 26,1 тысячи человек), так что в целом оно не очень значительно. Пополнение рядов бюрократии на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления имело более устойчивый и неуклонный характер. За указанный период ее численность увеличилась на 17,9 процента.⁴

Следует отметить, как было указано выше в таблице, в целом уровень бюрократизации России по сравнению со многими европейскими государствами, США и Японией выглядит весьма низким. Об этом свидетельствуют данные специального международного обследования, проведенного Всемирным банком в середине 1990-х годов. Таким образом, Россия имеет один из самых низких показателей данного типа даже по сравнению со странами бывшего социалистического содружества.

Но несмотря на это, как  отмечают многие исследователи, бюрократия мешает сегодня развитию экономики  России. Бюрократия органически связана с экономическими отношениями, политическими структурами и идеологическими формами сознания. Россия, и бедные страны, остро нуждающиеся в новых предприятиях и рабочих местах, рискуют еще больше отстать от развитых стран, которые реформируют свое законодательство, делая инвестиционный климат еще более привлекательным для инвестирования. В развивающихся странах вдвое сложнее вести бизнес, чем в развитых странах. Такое положение сдерживает экономический рост. Чрезмерное регулирование предпринимательской деятельности и слабые гарантии прав собственности лишают бедные слои населения, особенно женщин и молодежь, возможности заниматься предпринимательской деятельностью. Государственная бюрократия начинает вмешиваться во внутрихозяйственное управление предприятий, подрывая его мелочной опекой и вступая в противоречие с экономической рациональностью и рентабельностью. Такая ситуация вмешательства и тотального контроля с целью обеспечения фискальных интересов и укрепления военной мощи государства. В развитых странах все происходит намного проще. Для учреждения компании в среднем нужно пройти всего шесть процедур, на это требуется 27 дней и потратить примерно 8% ВВП на душу населения. В развивающихся странах, в том числе и в России, нужно пройти вдвое больше процедур, потратить вдвое больше времени и 122% ВВП на душу населения.

Предпринимавшиеся в нашей  стране многочисленные попытки реструктуризации органов власти нельзя считать успешными, поскольку они не были направлены на повышение эффективности управленческих функций, а представляли собой лишь перегруппировку государственных структур. Поэтому все проводившиеся с 1991 г. административные преобразования не изменили негативного отношения общества к органам федеральной, региональной и местной власти. Единственным их зримым результатом стал рост числа аппаратчиков.

О преобладании бюрократической  составляющей во всех областях государственной деятельности свидетельствуют и данные о структуре расходов федерального бюджета. Значительный объем ассигнований приходится на выполнение традиционных государственных функций: обеспечение функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, судебной системы, национальной обороны, национальной безопасности и правоохранительной деятельности. На эти цели тратится примерно 1/3 государственного бюджета. Хотя в последние четыре года заметно увеличилась доля бюджетного финансирования отраслей сферы материального производства (с 8,9% в 2005 г. до 17,4% в 2008 г.), но традиционно скудным остается финансирование фундаментальных исследований (0,9-1,0%) и социально значимых отраслей: образования (4,3-4,9%), культуры (0,6-0,8%), здравоохранения и спорта (2,5-3,4%).⁵