Максимизация бюрократии и ее нерасположенность к риску

Анализируя доходы российских чиновников среди госслужащих, самой  высокой оказалась зарплата у  региональных законодателей. В законодательных органах власти субъектов федерации получают в среднем по 42,8 тысячи рублей в месяц. Причем, в прошедшем году зарплата там выросла на 8,8%. Второе место по зарплате занимает служба в органах исполнительной власти субъектов, где зарабатывают от 33,3 тысячи рублей, за прошлый год их зарплаты выросли на 9,5%. А самыми «малообеспеченными» оказались представители судебной власти и органов прокуратуры.⁶

 Но, как было сказано  в предыдущей главе, главное  для чиновника не зарплата, а  степень доступа к принятию  решений, ведь от этого зависят  размеры их взяток. И лучше всего попасть «в органы», связанные с бизнесом. За последнее время количество выявленных преступлений, связанных с вымогательством у предпринимателей незаконного денежного вознаграждения за предоставление в собственность или аренду имущества и земельных участков, значительно возросло. В 2010 году подразделениями по борьбе с экономическими преступлениями выявлено в полтора раза больше преступлений, связанных со взятками чиновников госслужбы. А средний размер взятки увеличился почти втрое и составил более 27 тысяч рублей. При этом количество преступлений, связанных с получением взятки, увеличилось за год на 26%.⁷

В ходе исследования выявлено, что коррупции в России особенно подвержены чиновники, отвечающие за рассмотрение и решение вопросов в сферах распределения и добычи природных ресурсов, осуществления внешнеэкономической деятельности, банковских операций, кредитования, использования средств федерального, региональных и местных бюджетов. А также приватизации, создания и регистрации предприятий малого и среднего бизнеса, проведения земельной реформы. И если даже число этих бюрократов сократят на 20%, то их в России останется еще 1,9 млн – почти в 5 раз больше на душу населения, чем в СССР. По оценкам Минэкономразвития, на взятки уходит более 10% всех доходов страны. С учетом же доходов бюрократической элиты от прямого и скрытого участия в хозяйственной деятельности госмонополий и олигархических структур, заработной платы чиновников и прочих расходов на содержание бюрократических аппаратов всех уровней, бюрократическая система поглощает до 35–40% доходов страны. И эти цифры с каждым годом увеличиваются. Деньги, выплаченные чиновникам в виде взяток, изымаются из экономики страны: крупные взяточники хранят их на оффшорных счетах, мелкие – «в чулках». Мало того, взятки, которые чиновники берут с предпринимателей, учитываются в цене на продукцию их предприятий. В итоге рост цен за счет взяток составляет около 5% в год. Таким образом, годовой рост инфляции более чем на 40% обеспечивается «коррупционным налогом», которым чиновники обкладывают бизнес.⁸

О неспособности бюрократического аппарата эффективно управлять государством наглядно свидетельствуют провальные результаты подавляющего большинства реформ в нашей стране. Любая государственная реформа должна проводиться не столько для упорядочения работы исполнительной власти, сколько для улучшения функционирования ее структур в интересах общества, желательно не связанного с расширением и усилением властных полномочий в отношении юридических и физических лиц. Поэтому нельзя ограничиваться оценкой результатов недавно осуществленной административной реформы по числу проанализированных и перераспределенных функций управления, перечню разработанных стандартов и регламентов, снижению затрат на управление и т. п. Все это характеризует сам процесс реформы, а не ее эффективность.

Так, проблема нехватки ресурсов для реализации государственных  полномочий в социальной сфере была решена наиболее "простым" и малоэффективным способом: государство просто сняло с себя ответственность за их осуществление, сделало их необязательными, факультативными, переложив на общество. Административная реформа началась с попыток разграничить финансовую ответственность центра, регионов и муниципалитетов, но привела к ситуации, при которой ни один уровень публичной власти не несет ответственности за реализацию многих социальных полномочий.

Таким образом, проблема максимизации бюрократии для России является одной из важнейших проблем в экономической сфере на сегодняшний день. Разбюрократизация экономики сегодня для России важна ничуть не меньше, чем, например, налоговая реформа.

2.3 Опыт борьбы с бюрократией в зарубежных странах и в России

Как известно, проблема бюрократизации экономической сферы характерна на сегодняшний день для всех стран. Для борьбы с ее максимизацией в развитых странах Запада и в России происходят важные изменения в административно-государственном аппарате управления. Во всех звеньях управленческих структур вводится сверху донизу систематическое разделение труда. При этом в государстве складывается иерархия учреждений и должностей, предусматривающая подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников − главе государства.

Отмеченные изменения  в организации государственной  службы происходили не сразу, не одновременно, а в течение длительного исторического периода. В Западной Европе этот процесс начался в XV — XVI веках, в России и Америке несколько позже − в XVIII веке. Процесс формирования национальных бюрократических структур в большинстве стран Запада и в России закончился примерно одинаково − во второй половине XIX века.

Ключевой целью реформ госуправления в мире стало существенное изменение технологий реализации функций  государства в современном мире.

Сутью реформирования госслужбы, в конечном счете, стало делегирование  ряда функций, ранее осуществлявшихся государством, рыночным структурам; широкомасшбная маркетизация госуправления, которая предполагает полиаспектное распространение оснований коммерческой деятельности на сферу госуправления. Глубинная трансформация системы госуправления на новых принципах повлекла за собой изменение принципов работы госаппарата: в оборот вошли свойственные рынку категории (прибыть, издержки, конкуренция, расчет затрат и т.д.).

Целями реформ госуправления  было обеспечение большей эффективности, гибкости, прозрачности, более тесной связи с гражданами-потребителями госуслуг.

Следует отметить, что для  борьбы с максимизацией бюрократии в экономической сфере необходимо придерживаться приоритета негосударственного сектора: если некие функции могут выполнить негосударственные органы, государство не имеет права вмешиваться. Политические институты, административное руководство выступают в роли поручителей, являясь заказчиками или покупателями услуг для граждан. Поставщики услуг для граждан внутри управления конкурируют с поставщиками услуг вне управления (государственными, коммерческими или общественным организациями), борясь за получение заказов на услуги, которые передаются им «заказчиками» на базе соответствующих политических решений. Эта модель «поручительства» усиливает ориентацию на конкуренцию органов управления и в то же время открывает возможность в большей мере привлекать граждан и общественные группы к производству и предоставлению услуг.

Как было отмечено выше, слабые гарантии прав собственников и чрезмерное регулирование предпринимательской деятельности лишают бедных возможности начать собственное дело. Нужно смелее перекладывать ответственность за решение вопросов, связанных с допуском в бизнес, контролем за качеством и безопасностью товаров, работ и услуг с государственных структур на различные гражданско-правовые институты. Многие такие вопросы вполне успешно могут решать профессиональные ассоциации и объединения самих предпринимателей. В ряде стран Западной Европы, к примеру, регистрацией малых предприятий занимаются торгово-промышленные палаты.

Еще одно крайне важное направление  − упорядочивание разного рода технических  норм и правил в процессе производства и торговли. Существующая путаная система стандартизации и сертификации, безбрежный океан ведомственных инструкций, в котором мало кто, кроме самих чиновников, может разобраться, являются благоприятной средой для административного диктата и взяточничества.

Реализация реформ госуправления  в различных странах осуществлялась с учетом особенностей национальных моделей государственной службы. Наиболее результативными реформы госуправления были в странах, характеризующихся наличием высокой свободой маневра. К категории таких стран, эксперты относят Новую Зеландию, Австралию, Великобританию, Канаду, Финляндию, Венгрию. Россия (наряду с Германией, Бразилией, Польшей, Нидерландами) рассматривается в качестве страны, обладающей низкой свободой маневра, что, по мнению, экспертов, затрудняет осуществление реформ госуправления. В большинстве стран в ходе реформ удалось достичь ряда значимых результатов, имея в виду такие цели, как сокращение госаппарата и снижение расходов на его содержание, обеспечение прозрачности, гибкости, эффективности функционирования системы управления, расширение сферы и качества использования меритократического принципа в карьерном продвижении управленцев.

Одним из наиболее зримых результатов  стало существенное сокращение госаппарата в странах, успешно применяющих реформу государственного управления. Если в Германии после объединения страны численный состав органов госуправления увеличился до 381 тыс. человек в 1992 г., то в 1998 г. в результате реформы он насчитывал уже 310 тыс. человек. В системе федерального управления в период с 1993 г. до конца 1998 г. было ликвидировано 65 тыс. рабочих мест, что позволило сэкономить только в 1998 г. 5,4 млрд. марок. В Финляндии в период с 1991 г. по 1996 г. число госслужащих, было сокращено на 43%, что привело к сокращению госрасходов в целом на 8% ВВП в 1999 г. по сравнению с 1991 г. В США число федеральных госслужащих было сокращено на 17% в период с 1993 по 1999 гг.⁹

Во всех странах выгоды от экономических реформ значительны. Вхождение того или иного государства в число 40 ведущих стран, законодательство которых содержит наименьшее количество барьеров для ведения предпринимательской деятельности, ведет к увеличению годового экономического роста страны на 2,2%. Хорошим примером являются Турция и Франция - страны, где после уменьшения правительствами в прошлом году времени и затрат, требуемых для создания новой компании, показатели регистрации новых компаний выросли на 18%.¹⁰ Наиболее успешно процесс реформирования регулирования бизнеса в прошлом году шел в Словакии, Колумбии, Бельгии, Финляндии, Индии, Литве, Норвегии, Польше, Португалии и Испании. 

Российские специалисты  в области теории управления, понимая  всю сложность этой проблемы, тем  не менее предлагают основные направления, по которым можно выйти из этого  тупика. Что касается борьбы с бюрократией в России, то одним из направлений является Административная реформа, которая проводится с 1997 года. Ее суть − в комплексной трансформации системы органов государственного управления с целью обеспечения их большей гибкости и эффективности. Она предполагает:

1. Реформу госслужбы (включая  комплекс аспектов, связанных с  приемом на госслужбу, оплатой труда, системой подготовки кадров и т.п.);

2. Бюджетную реформу (переход  от сметного принципа финансирования министерств и ведомств  к программно-целевому финансированию);

3. Трансформацию системы  органов исполнительной власти.

Следует отметить, что при  проведении реформы поставленные цели не были достигнуты. В пользу подобного заключения свидетельствуют широко распространенная практика клиентелизма, закрытости и непрозрачности; неудовлетворительное качество исполнительской дисциплины; запредельно высокий уровень коррупции. Значительное влияние на провал реформы оказало  существенное отличие стартовых условий реализации Административной реформы в России: численность, эффективность и рациональность управленческого аппарата; низкий уровень его материального обеспечения и высокий уровень коррумпированности; качество гражданского общества, его способность и готовность взять на себя выполнение ряда функций государства, определяют. И хотя административная реформа начала века была призвана сократить бюрократический аппарат за счет объединения ряда министерств в одно ведомство, но им на замену появилось столько федеральных агентств, что общее число чиновников в стране только увеличилось.

Федеральные министерства и  ведомства к 1 апреля 2011 года должны были сократить численность чиновников на 5%. Также в проекте, предложенном Минфином предлагалось сократить численность федеральных госслужащих еще на 10% к 1 апреля 2012 года, а к 1 апреля 2013 года довести сокращения до 20% от их нынешнего числа.¹¹ По замыслу Минфина, все это делается для уменьшения расходов дефицитного бюджета. Но бюджетные расходы на зарплаты чиновникам от этого сократятся не сильно: министерства и ведомства получат право направлять на материальное стимулирование чиновников до 50% от зарплат бюрократов, которые попадут под сокращение. Разумеется, целесообразны более тщательная экспертиза готовящихся законов и постановлений, переход к нормативным актам прямого действия, ограничивающим власть чиновников. Но первоочередными шагами должны стать: существенное и быстрое сокращение численности работников государственного и муниципального управления; восстановление общественного контроля над бюрократией; максимальное ограничение сферы деятельности государства в экономике.

Таким образом, сложность минимизации бюрократии в России и других странах заключается прежде всего в том, что у бюрократии очень прочны традиции, которые отложили свой отпечаток на каждого человека. Родившись, человек начинает сложный путь социализации, которая пронизана сложнейшими иерархическими системами. Многие исследователи сходятся во мнении, что существенным противодействием бюрократическим тенденциям может стать демократизация общественной жизни, совершенствование системы управления и создание правового государства.