Максимизация бюрократии и ее нерасположенность к риску

Одной из главных целей  бюрократии становится защита, консервация  ранее достигнутого. Любые изменения  подавляются необходимостью оправдать существующее положение вещей. На цели и задачи будущего развития бюрократия смотрит с позиций вчерашнего дня. Несомненными результатами вышеописанного являются негибкость и немобильность бюрократического управленческого механизма. Бюрократический механизм управления способен действовать только в стереотипных ситуациях, то есть в тех случаях, на которые имеются соответствующие инструкции. Незнакомое обстоятельство приводит массы низовых бюрократов в замешательство, в котором они замирают в ожидании разъясняющих указаний вышестоящих руководителей. Разумеется, при этом часто возникают ситуации упущенных возможностей. Обстоятельства становятся патовыми, и для ликвидации неприятностей требуются значительно большие усилия, чем первоначально, не говоря уже о таком инстинктивноподобном поведении бюрократов, когда они продолжают действовать по инструкции в изменившихся условиях, усугубляя обстановку хаоса и неразберихи. Следовательно, бюрократическое управление может быть эффективным только в отношении достаточно простых объектов. Оно не результативно в сложно дифференцированных системах. Бюрократия не в состоянии соответствовать нуждам современной экономической системы, так как всеобщий централизм тяготеет к унификации всего и вся, вопреки многообразию индустриальной экономики, а также современная бюрократия не может обеспечить оперативного руководства, требующего мгновенного принятия решений на местах. Непрерывно растущее количество организаций, их сложность и громоздкость вызывают обратный эффект того, чему они обязаны служить, приводит к неуправляемости и беспрерывным согласованиям, что дает плодородную почву для развития коррупции.

Все это придает организации  бюрократии жесткую форму управления. Опираясь на силу, бюрократия выстраивается  в виде пирамидальной структуры власти. Наверху этой пирамиды сосредоточивается максимум прав, а все последующие ступени формируются по мере их убывания. Если при простом управлении его высшие инстанции имеют ограниченное количество полномочий и функций, достаточное лишь для успешного выполнения ими своего предназначения, то при бюрократическом управлении, при котором место в иерархии определяется силой, высшая инстанция является всевластной, бесконтрольной со стороны общества, а также со стороны низовых слоев самой бюрократии. Бюрократия может творить любой произвол, лишь бы позволяли объективные обстоятельства.

Первостепенным следствием властного характера централизации  бюрократического управления экономикой выступает смещение ориентации чиновников с потребностей общества на собственные интересы, а также на интересы вышестоящих организаций и в итоге − иерарха. Управление в данной ситуации протекает с точки зрения выгоды вышестоящих руководителей, но не так, как нужно общественной полезности и эффективности. Поэтому ключевым содержанием процесса управления становится борьба бюрократов за укрепление своего положения на иерархической лестнице власти.

 Определяющее значение  для функционирования бюрократической  организации представляют знания и информация. Проблема личностного знания  выступает в качестве одной из предпосылок оппортунистического поведения функционеров, которые считают себя вправе ставить личные интересы выше целей организации. Отсюда следует, что асимметричное распределение информации является еще одной особенностью бюрократического управления экономикой, так как предоставляет членам бюрократической формальной иерархии выходящую за пределы их компетенции власть, которую они смогут использовать в своих частных интересах и целях, удовлетворяя свои собственные потребности. Данный феномен создает предпосылки для возникновения на неформальной основе дискреционной власти. Бюрократический аппарат, пользуясь этой властью, получает возможность проводить одноименную политику, с экономической точки зрения представляющую гибкую политику, ориентирующуюся в основном на изменяющуюся экономическую ситуацию, а не на решения законодательных и исполнительных органов государства.

Ограниченное количество субъектов контроля объясняет слабость, а чаще всего и отсутствие контроля "сверху" над управляющими. Административные проверки часто носят формальный характер, и бывают опасны в основном только для опальных аппаратчиков.  В бюрократическом обществе более всего заметна слабость "срединного" контроля. В высших эшелонах власти обнаруживается невозможность контроля одной ветви власти задругой. Чаще всего это проявляется в слабости судебного, а также законодательного контроля за исполнительной властью. Отсутствие контроля "снизу" за бюрократией проявляется в монополии последней принимать решения, а также не нести ответственности за принимаемые решения. Отсутствие контроля "снизу" есть отсутствие обратной связи между управляющими и управляемыми. Именно таким образом бюрократия игнорирует общественное мнение и проявляет индифферентность к последствиям хозяйственной деятельности.

 Не следует забывать  еще об одном признаке бесконтрольности  чиновников, приводящей впоследствии к коррупции, − бюрократизации бюджетного процесса. Нет секрета в том, что бюджет − это главный источник бюрократической ренты, причем более прибыльный, чем ограниченные природные ресурсы нефть и газ.

Существует несколько  вариантов, при помощи которых бюрократия

усиливает собственное влияние.

1. Увеличение размеров  собственной бюрократической органи-

зации. Как известно, чиновники  необходимы для предоставления различных

требуемых услуг. В этом плане  бюрократическая конкуренция является

вполне необходимой и  даже разумной. Формально бюрократия существует

для учёта и выполнения интересов рядовых граждан. Однако очень быстро

выясняется, что бюрократии намного выгоднее учитывать в  первую очередь

интересы не рядовых граждан, а каких-то групп, которые имеют  прямое от-

ношение к распределению  или использованию материальных, финансовых и

иных ресурсов. Особенно чётко это проявляется в процессе формирования государственного бюджета, когда сталкиваются различные отраслевые и территориальные интересы. В этих условиях принятие того или иного решения во многом зависит от того, насколько обоснованной является та или иная заявка на получение бюджетных средств. Оценку ситуации и выдачу рекомендаций осуществляют бюрократические структуры. По существу, в их полной власти находится судьба принимаемого решения. В результате бюрократия напрямую заинтересована в увеличении собственного как формального, так и неформального значения. Зачастую бюрократии это вполне удаётся. При этом размеры самой бюрократической организации увеличиваются. Для этого используется достаточно простой мотив – необходимость тщательного рассмотрения проблемы, включая сбор и оценку информации.

2. Любое управленческое  решение принимается на основе  оценки какой-либо имеющейся информации. Однако, как известно, информация, которая имеется в распоряжении, никогда не отражает ситуацию с абсолютной достоверностью. Это означает, что любое управленческое решение изначально в большей или меньшей степени является рисковым. Однако бюрократия в современном обществе представляет собой не безликий инструмент управления, а особую социальную группу со своими взглядами и ценностными ориентирами. Идеально-типическая модель рациональной бюрократии не предусматривает такого положения дел, когда корпоративные интересы чиновников преобладают над требованиями служебного долга. Тем не менее анализ типично бюрократических ценностей свидетельствует о том, что бюрократия нередко действует исходя из групповых интересов, а не интересов той организации, которая использует бюрократический управленческий аппарат. В этих условиях имеет место тенденция к бесконтрольному правле-

нию бюрократии. Специальная  подготовка чиновников и их монополия  на

владение некоторыми видами информации позволяют бюрократическому ап-

парату под видом административной беспристрастности определять направ-

ление государственной политики. Это позволяет бюрократии манипулировать законодателями и политиками высшего уровня как на стадии обсуждения проблемы, так и на этапе принятия окончательного решения. При этом бюрократия стремится любым способом повысить собственный неформальный статус, доказывая невозможность принятия объективного решения без её непосредственного участия. В данном случае можно использовать термин «господство чиновников». Господство чиновников – это типичная ситуация, когда функция определения политики оказывается в значительной степени узурпированной бюрократией. Как свидетельствует опыт многих стран, данная тенденция может привести к созданию весьма неблагоприятной социально-экономической и политической ситуации. На практике это может привести к отказу от принятия весьма эффективного решения в пользу явно лоббистского, преимущество которого заключается в поддержке со стороны бюрократии.

Рассмотренные несовершенства политического процесса и особенности  поведения бюрократии, усиливающие  неэффективность общественных расходов, являются изъянами государства. Изъян государства − это его неспособность обеспечить аллокационную эффективность и соответствие распределения принятым в обществе представлениям о справедливости. Поэтому при определении формы участия государства в общественном секторе необходимо сопоставлять изъяны рынка с возможными изъянами государства, так как действия государства, направленные на преодоление изъянов рынка, подчас в свою очередь оборачиваются неоправданными потерями. В концепции изъянов государства, кроме названных, можно выделить несколько групп факторов, отрицательно сказывающихся на эффективности общественных расходов:

1. Ограниченность доступной информации. В отличие от аналогичного изъяна рынка ограниченность информации заключена в следующем:

- бюрократия лучше, чем  законодательные органы осведомлена  о производимых ею расходах,

-отсутствие объективных  данных не позволяет государству  достаточно достоверно прогнозировать результаты, в том числе и возможные потери,

- бюрократия лучше информирована,  чем исполнительные и контролирующие органы.

2. Ограниченный контроль  государства над реакцией контрагентов  на его действия. Общественный  сектор − лишь одна из составных  частей рыночного хозяйства и действия государства, в том числе, связанные с принуждением, вплетаются в сложную структуру взаимодействий между другими субъектами экономики. Государство не может, да и не стремится нейтрализовать их активность.

Таким образом, названные источники несостоятельности государства достаточны основательны, чтобы государство воздерживалось от попыток компенсировать присущие рынку недостатки. Кроме того, что все они являются причинами нецелевого использования общественных средств и негативных внешних эффектов в общественном секторе.

ГЛАВА 2: БЮРОКРАТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ В СТРАНАХ ЗАПАДА И РОССИИ

2.1 Масштабы бюрократизации в странах Запада

Безусловно, явление бюрократии характерно сегодня для большинства стран. Несмотря на это, степень охвата бюрократией экономических процессов в различных странах существенно различается.

Например, особенности японского бюрократизма, кроются в высокой степени концентрации власти в руках правительства, более значительном объеме государственного регулирования, чем в США, государствах Европы и современной России. Подчинение интересов личности интересам коллектива, приверженность к коллективным иерархическим нормам и ценностям − гарант законопослушания японской нации. В отношении бюрократии в Японии существует историческая традиция, связанная с представлением о чиновниках как наиболее образованной части общества. Конфуцианская политическая доктрина беспрекословного подчинения низших высших как подробнейшая регламентация поведения любого члена общества проникла во все сферы деятельности людей. Другими словами, определенные традиционные доминанты в Японии могут выступать в роли ускоряющих факторов при проведении административных реформ в стране.

И все-таки, несмотря на успешное поступательное движение, Япония столкнулась  с рядом проблем, затрагивающих  практически все сферы жизнедеятельности общества, а традиционные доминанты в настоящее время выступают не только в роли ускоряющих факторов, но и в роли факторов, консервирующих многие прогрессивные идеи, замедляя динамику политических процессов. Во многом повинна японская бюрократическая система, которая начала давать сбои в 90-х годах прошлого века, в первую очередь в сфере экономики, а бюрократия в лице высокопоставленных чиновников и политиков подверглась критике как внутри страны, так и за рубежом. Чтобы избежать негативных процессов, японское правительство не раз предпринимало попытки по сокращению бюрократического аппарата. В 2006 году численность госслужащих Японии, исключая работников почтовой службы и военнослужащих Управления национальной обороны, сокращена на 1455 человек. Это одно из заметных в истории Японии сокращений штата государственных чиновников после 1985 года. Тщательные подсчеты правительства по устранению недостатков в работе бюрократического аппарата определили курс на сокращение числа госслужащих на 5 процентов каждые пять лет.