Российский земельный рынок: проблемы и особенности

 

С точки зрения соответствия правовых норм экономическим  реалиям следовало бы допустить  свободную куплю-продажу городских  земель лишь с учетом обновленных  генеральных планов застройки населенных пунктов при жестких правовых и экономических гарантиях неукоснительного выполнения обязательств, принятых покупателем  городских земель по их регламентированному  освоению. Такими гарантиями могут  быть юридические нормы, пред­усматривающие серьезные наказания за умышленное нарушение принятых обязательств, начиная с конфискации участка без какой-либо компенсации понесенных затрат и заканчивая мерами уголовного наказания. Своего рода гарантией, может служить и внесение на специальный банковский счет претендующим на конкретным земельный участок инвестором определенной части (но не менее 30%) суммы, необходимой для освоения данного участка.

 

Проблема  правового регулирования рыночного  оборота сельскохозяйственных земель имеет первостепенное значение. Для  ее разрешения предлагается принять  отдельный закон. Здесь сразу  возникает вопрос: какие земли будут охвачены его действием?

 

Формально речь идет о землях сельскохозяйственного  назначения (см. ст. 27, п. 6 Земельного кодекса). Но поскольку к последним отнесены "земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей" (ст. 77, п. 1), то как быть с 47,8% поселенческих территорий, которые являются сельскохозяйственными угодьями, в том числе используемыми для целей сельскохозяйственного производства? И не означает ли это, что рано или поздно придется распространить особый режим оборота земель сельскохозяйственного назначения на землепользования расположенных в городской черте сельскохозяйственных предприятий, блокируя тем самым и рыночные операции с землей в самих городах и населенных пунктах?

Кроме того, целесообразно ли вводить особый правовой режим рыночного оборота  сельскохозяйственных земель за пределами  населенных пунктов, если оборот земель последних будет регулироваться иными, более либеральными нормами? Причем они распространяются даже на отдельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями (ст. 27, п. 7). Ведь достаточно скупить все производственные объекты или разваливающиеся деревни в целом, чтобы принудить их жителей отдать в собственность новоявленному "селянину" и все принадлежащие им земельные участки. Тем более что деревня с принадлежащими ей землями, по новому Земельному кодексу, - единый земельно-имущественный комплекс.

 

При решении  задачи правового обеспечения рыночного  оборота сельскохозяйственных земель следует исходить из необходимости  создания условий для усиления конкурентоспособности  аграрного сектора как на межотраслевом  уровне внутри страны, так и на внешнем  продовольственном рынке. Аграрный сектор России производит весомую часть  ВВП. Если суммировать продукцию  сельского хозяйства, пищевой и  легкой промышленности, торговли, заготовок, транспорта и т.п., то тогда доля агропромышленного  комплекса страны составит более 60-70% ВВП. К тому же сельское хозяйство  выступает основным источником формирования фонда народного потребления. По оценкам КЭН Ю. Шушкевича, продовольственный  рынок, на котором население России оставляет около 74 млрд. долл. в год (а до августа 1998 г. - свыше 126 млрд. долл.), превосходит по своим масштабам  денежный поток в оборонных отраслях в 8-10 раз и почти в 3 раза - экспортную выручку нефтяной отрасли[7]. Причем в финансовый оборот аграрного сектора, помимо денежных платежей населения  за продукты питания, включаются и финансовые издержки на приобретение факторов производства. Только иностранным фирмам растениеводческие  хозяйства России ежегодно платят свыше 300 млн. долл. за поставку средств защиты растений, около 50 млн. долл. расходуется  на импорт кормовых белковых и витаминных добавок для животноводства, 300-400 млн. долл. - на закупки отечественных  минеральных удобрений[8].

 

Решить задачу более эффективного использования  сельскохозяйственных земель - основы аграрного производства - без их активного включения в регулируемый рыночный оборот крайне сложно. В настоящее  время самым острым остается вопрос о допустимой степени либерализации  купли-продажи земельных участков в разных по своим природно-историческим и социально-экономическим условиям регионах, применительно к землям различного функционального назначения и хозяйственного использования, на отдельных этапах перехода к рыночному  многоукладному земельному строю.

 

 С одинаковой  ли "скоростью" следует инициировать  этот процесс в Северо-Кавказском регионе и таких субъектах РФ, как, например, Костромская область?

 

В первом случае земли мало, населения же, причем этнически, крайне неоднородного и  социально и территориально не мобильного, наоборот, много. Основная часть рабочих  мест сосредоточена в аграрном секторе, который для большинства населения  служит единственным источником средств  существования. Образ жизни людей  напоминает патриархальный, потребности - ограниченные. В этих условиях форсированное  стимулирование операций купли-продажи  земельных участков может привести к социальному взрыву. И оговорка о том, что некоторым субъектам  РФ может быть предоставлена возможность  перенести па 2-3 года срок полного  перехода па правовые нормы Земельного кодекса, не решает проблему. Разве  за это время и республиках Северного Кавказа может что-нибудь кардинально измениться? Поэтому переход к активным операциям купли-продажи земли любого назначения здесь необходимо отложить на более отдаленный срок, учитывая прогресс приближении к уровню социально-экономических нормативов продвинутых в этом отношении регионов.

 

Во втором же случае земли много, желающих работать па ней из-за сложных условий (как  природных, так и социальных) хозяйствования крайне мало. Население в этническом плане сравнительно однородно, характеризуется  довольно высокой социальной и территориальной  активностью, способно зарабатывать "хлеб свой насущный" не только в сельском хозяйстве, но и в промышленности, строительстве, на транспорте и в  других сферах занятости. Здесь возможны развитие, в населенных пунктах, "земельных" видов деятельности и расширение производства продукции на землях сельскохозяйственного  назначения. Следует учитывать и  тот факт, что продуктивность аграрного  производства в регионе, как правило, низкая, а финансовые возможности  ограничены и не позволяют обеспечить высокую эффективность сельскохозяйственного  производства. Поэтому земля неликвидна и, ожидать притока инвестиций без  соответствующего стимулирования выкупа земельных участков реальными инвесторами  не приходится. Именно в данном случае нужно срочно вводить юридические  нормы, открывающие простор для  купли-продажи земли.

 

При разработке нормативных документов по правовому  регулированию рыночного оборота  земель в целом и сельскохозяйственного  назначения в частности необходимо решить три группы экономических  проблем:

 

- поддержания  экономически обоснованных объемов  и структуры рыночного оборота  земельных ресурсов;

 

- предотвращения  и преодоления различных деформаций  рыночного механизма ценообразования  и ценовых параметров земельного  рынка;

 

- сохранения  и расширения возможностей активного  задействования технико-экономических и технологических факторов, способствующих повышению эффективности использования земельных ресурсов.

 

В этих целях  следует создать нормативную  базу с учетом разнообразия возможных  ситуаций ее правоприменения, причем не только в рамках региональной дифференциации природно-исторических и социально-экономических условий хозяйственной деятельности. Не менее важно учитывать и особенности существующего земельного рынка.

 

Можно назвать  четыре его основных варианта[9]: а) депрессивный рынок, когда и спрос, и предложение  на земельные участки крайне ограничены и не имеют тенденции к росту; б) рынок продавца, когда ажиотажный спрос сочетается с депрессивным предложением; в) рынок покупателя, когда депрессивный спрос сочетается с ажиотажным предложением; г) развитый рынок, когда и спрос, и предложение  находятся на достаточно высоком  уровне, сбалансированы по наиболее распространенным рыночным операциям с землей и характеризуются тенденцией к дальнейшему росту.

 

В условиях депрессивного  рынка и рынка покупателя наибольшее значение имеет юридическое обеспечение  увеличения спроса на земельные участки  в разрезе таких категорий  сделок с землей, как купля-продажа, аренда, залог. Для этого необходимо узаконить льготы по земельному налогу и иным платежам за землю, активизировать предоставление ссуд на приобретение земельных участков, а также дотаций  на осуществление хозяйственной  деятельности, разработать и реализовать  федеральные целевые программы  повышения плодородия почв, строительства  дорог, мелиоративных систем и т.п. Возможны и такие стимулирующие  меры, как снятие в определенных рамках ограничений на изменение  функционального назначения и использования  земельных участков, расширение прав иностранных инвесторов в качестве потенциальных участников рыночного  оборота земель.

 

Положительное значение будет иметь и более  объективная оценка случаев вынужденной  продажи земельной собственности, когда собственник разоряется не по своей вине, а из-за общей кризисной  экономической ситуации. Подобное нельзя однозначно трактовать как естественное рыночное перераспределение земли  от неэффективного хозяйствующего субъекта к эффективному. Если в стране произошел экономический кризис, то государство должно нести ответственность перед каждым землевладельцем за его разорение. Отсюда вытекает необходимость принятия таких юридических правил, согласно которым любой собственник земельного участка при вынужденном выходе на рынок мог бы рассчитывать на получение в судебном порядке компенсации понесенных при этом убытков.

 

Для предотвращения и преодоления деформаций механизмов и параметров рыночного ценообразования, помимо перечисленных выше мер по ликвидации диспропорций между спросом  и предложением на земельные участки, потребуются и дополнительные юридические  регламентации. Речь идет об установлении в ситуации рынка продавца предельно допустимых цен на предлагаемые к продаже земельные участки с введением прогрессивной ставки платежей за оформление различных земельных сделок (купли-продажи, аренды, Залога). В ситуации рынка покупателя необходимо установить нижний предел цен на продаваемые земли, по которым органы государственного управления федерального, регионального и муниципального уровней могли бы выкупать "избыточные" земельные участки.

 

Решение задач  третьей группы - обеспечение технико-экономической  эффективности хозяйствования - представляется нам наиболее важным и сложным. Остановимся  на них подробнее.

 

Сельскохозяйственное  производство, как известно, по объективным  причинам отличается от прочих видов  деятельности самой низкой межотраслевой  конкурентоспособностью. Включение  сельскохозяйственных земель в рыночный оборот не может противоречить требованиям  рациональной организации производственного  процесса и сохранения, а по возможности  и повышения его конкурентоспособности  в межотраслевом плане. Размеры  существующих и вновь организуемых землепользовании должны быть экономически и агротехнически обоснованными, позволяющими обеспечивать эффективную модернизацию производства, его специализацию, концентрацию и управление.

 

Глубокий  экономический кризис, охвативший аграрный сектор, в известной мере обусловлен и диспропорциями в масштабах  вовлечения в хозяйственный оборот факторов производства. Сегодня для  обработки значительной части сельскохозяйственных земель не хватает материально-технических и финансовых ресурсов. Поэтому такие земли необходимо консервировать. Для решения данной задачи правовой режим регулирования рыночного оборота земли должен опираться на обязательное обоснование масштабов консервации избыточных земельных ресурсов на базе разработки соответствующих бизнес-проект планов агротехнической и землеустроительной оптимизации производства.

 

Безусловно, требуются правовые нормы, способствующие восстановлению целостности землепользовании сельскохозяйственных предприятий  и предотвращению новых случаев  их дробления, преодолению чересполосицы, дальноземелья, разного рода вклинивания  земель других хозяйствующих субъектов  и т.п. Нужна юридическая основа для надежного сохранения почвенного плодородия, минимизации эрозивных  процессов, чрезмерных антропогенных  нагрузок, разного рода разрушений и загрязнений почвы: Важно также  ограничить частоту рыночных операций с сельскохозяйственными землями, сопровождающихся сменой хозяйствующих  субъектов и препятствующих долго­срочной устойчивости, непрерывности и преемственности организации и ведения производственного процесса.

 

Субъекты  сельскохозяйственного производства по своим экономическим интересам  далеко не однородны. Их можно условно  разделить на две полярные группы: а) ориентированные на краткосрочное  максимально интенсивное изъятие  земельной ренты с минимальными издержками (тактика земельного "браконьера"); б) предпочитающие долгосрочное использование  земельного ресурса, инвестируя в мероприятия  по сохранению его полезных потребительских  свойств (тактика стратегического  землевладельца-инвестора). Интересы второй группы полностью совпадают с  интересами общества в целом и  поэтому должны поддерживаться в  рамках правового регулирования  рыночного оборота сельскохозяйственных земель. В данной связи целесообразны  две тактики" воздействия на участников земельного рынка: применение жестких  штрафных санкций, направленных на пресечение "браконьерского" стиля использования  земельного ресурса, с одной стороны, и максимальное поощрение стратегически  ориентированных землевладельцев  и землепользователей - с другой.

 

Следует также  иметь в виду, что экономические  проблемы аграрного сектора в  значительной мере обусловлены внешними причинами (неэквивалентным с точки  зрения ценообразования товарообменом, налоговыми, финансово-кредитными и  другими ограничениями). Поэтому  правовой режим включения сельскохозяйственных земель в рыночный оборот призван  способствовать преодолению негативных последствий указанных внешних  ограничений. Собственно же правовая база регулирования рыночного оборота  сельскохозяйственных земель должна опираться  на следующие принципы:

 

- гарантирование  государственными (федеральными и  субъектов Федерации) и муниципальными  ликвидными активами риска осуществления  сделок с землей;

 

- сохранение  за государством функций контроля  и ответственности за чистоту  сделок с земельными участками,  особенно по операциям их купли-продажи,  залога, выпуска ценных земельных  бумаг;

 

- создание  условий для повышения ликвидности  сельскохозяйственных земель за  счет правовой регламентации  процедур консервации избыточного  предложения и интервенционных  предложений при ажиотажном спросе  на земельные участки;

 

- правовое  регулирование допустимых границ  изменения функционального назначения  и использования сельскохозяйственных  земель с целью включения их  в рыночный оборот для привлечения  инвестиций на развитие основного  производства.

 

Определяя специфику  правового режима рыночного оборота  земель сельскохозяйственного назначения и использования, нужно учитывать  и различия в возможностях и способностях сельских и городских участников рыночного оборота усваивать  стандарты и нормы рыночного  поведения и адаптироваться к  условиям рынка. Как правило, сельские участники рыночного земельного оборота (реальные и потенциальные  землевладельцы и землепользователи) по объективным причинам значительно  хуже, нежели городское население, ориентируются  в рыночной конъюнктуре, тенденциях се изменения, условиях осуществления  сделок и т.п. Поэтому правовое регулирование  рыночного оборота данных земель должно: отражать государственный патронаж для сельских участников земельного рынка при их информационно-аналитическом  и консалтинговом обслуживании; стимулировать  городские частные информационно-консалтинговые структуры к активному распространению  своей деятельности на сельскую местность; обеспечивать режим наибольшего  благоприятствования для функционирующих  на селе информационно-консалтинговых компаний - элементов инфраструктуры земельного рынка.