Бюджетирование, ориентированное на результат (как способ повышения государственных расходов)

Министерство транспорта Российской Федерации

Федеральное агентство  железнодорожного транспорта

Государственное образовательное  учреждение высшего профессионального  образования

Омский государственный  университет путей сообщения (ОмГУПС)

Институт менеджмента и экономики

 

Кафедра «Финансы и кредит» 

 

 

 

 

 

 

 

Курсовая работа

по дисциплине «Финансы»

на тему «Бюджетирование, ориентированное на результат (как способ повышения государственных расходов)»

 

 

 

 

 

 

 

Выполнила:

Студентка гр.59 Ф

Г.Д. Писарева

Проверила:

Куликова Е.А.

 

 

 

 

 

 

 

Омск, 2011

Содержание

Введение…………………………………………………………………………...3

Глава 1. Бюджетная реформа  в Российской Федерации: основные направления  и элементы……………………………………………………….....4

1.1. Необходимость и  предпосылки реформирования бюджетного  процесса..4

1.2. Цель и основные  направления реформирования бюджетного  процесса…5

1.3. Совершенствование  межбюджетных отношений………………………...12

Глава 2.Бюджетирование, ориентированное на результат в  России…………17

2.1. Методологические  основы оценки эффективности бюджетных расходов…………………………………………………………………………..17

2.2. Проблема перехода  к управлению эффективностью  бюджетными расходами………………………………………………………………………...19

2.3. Анализ эксперимента  по бюджетному планированию, ориентированному  на результат (область здравоохранения)……………………………………….22

Заключение ………………………………………………………………………34

Библиографический список……………………………………………………..35

 

Введение

Управление государственными расходами представляет собой важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контролем над его исполнением. Таким образом, совершенствование практики бюджетирования следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности государственных расходов. Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, или программно-целевого бюджетирования, меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами.

В Российской Федерации  тема БОР (Бюджетирования, ориентированного на результат) начала набирать свою актуальность с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса (Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»).

Тема БОР неоднократно озвучивалась как приоритетная в посланиях Президента Российской Федерации. Тема результативного бюджетирования активно поддерживается Министерством финансов РФ и стимулируется к внедрению на региональном и местном уровнях посредством выделения субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов.

Целью написания курсовой работы является уточнение понятийного аппарата системы бюджетирования, разработка методических предложений по повышению эффективности расходов бюджета путем внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, на субфедеральном уровне, а также разработка методики оценки эффективности расходования бюджетных средств.

 При написании курсовой работы поставлены ряд задач:

1. разобрать предпосылки, цели и основные направления реформирования бюджетного процесса;
2. рассмотреть совершенствование межбюджетных отношений;
3. разобрать основы оценки эффективности бюджетных расходов, и связанные с этим проблемы;
4. показать анализ эксперимента по бюджетному планированию, ориентированному на результат.

 

Глава 1. Бюджетная реформа в Российской Федерации: основные направления и элементы

1.1. Необходимость и предпосылки реформирования бюджетного процесса

В 1990-х - начале 2000-х годов  в бюджетной сфере Российской Федерации были проведены крупные  структурные реформы.

В основном была решена задача обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности. Принятый в 1998 году и вступивший в силу с 2000 года Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Были внедрены элементы среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов «сверху вниз» в рамках жестких бюджетных ограничений. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. В то же время, несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в России в настоящее время отсутствуют включенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов, что проявляется в:                 

а) разработке среднесрочного финансового  плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде  планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств;                    

б) предоставлении бюджетных средств  на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения  бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;

в) отсутствии четких формулировок целей  и конечных результатов использования  бюджетных средств, а также критериев  оценки деятельности администраторов бюджетных средств;                   

г) формальном характере применяемых  методов программно-целевого планирования (в том числе разработки и реализации федеральных целевых программ);

д) ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;

е) преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего и  внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;

ж) отсутствии четкого закрепления  доходов бюджетной системы за администраторами соответствующих  платежей;

з) отсутствии системы оценки финансового  результата деятельности органов власти разных уровней и закрепления за определенными органами государственной власти и органами местного самоуправления активов и обязательств соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;                        

и) затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта  бюджета законодательными (представительными) органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации;

к) нечеткости разграничения  полномочий в бюджетном процессе между законодательными (представительными) и исполнительными органами власти и т. д. [10]

Таким образом, сложившиеся  традиции и организация бюджетного процесса существенно ограничивают возможности и институциональные стимулы повышения эффективности управления государственными (муниципальными) финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

В настоящее время складываются благоприятные условия для ускорения бюджетной реформы. Создание с 2004 года Стабилизационного фонда обеспечит повышение устойчивости федерального бюджета к негативным воздействиям внешнеэкономической конъюнктуры. В рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года № 584, заложены основы принципиально новой системы межбюджетных отношений, обеспечивающей четкое разграничение расходных и доходных полномочий органов власти разных уровней, а также сокращение "нефинансируемых мандатов" (в том числе и для федерального бюджета). В соответствии с одобренными Правительством Российской Федерации принципами начата подготовка к проведению реструктуризации бюджетного сектора и бюджетных учреждений.

1.2. Цель и основные  направления реформирования бюджетного  процесса

Целью предусмотренного настоящей Концепцией реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Суть этой реформы  состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках концепции «управления ресурсами» бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений, использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т. д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Ядром новой организации  бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть – распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов ("потолков" расходов).

Помимо создания системы  мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета. [10]

Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить  по следующим направлениям:

а) реформирование бюджетной  классификации Российской Федерации  и бюджетного учета;

б) выделение бюджетов «действующих» и «принимаемых» обязательств;

в) совершенствование  среднесрочного финансового планирования;

г) совершенствование  и расширение сферы применения программно-целевых  методов бюджетного планирования;

д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

В рамках первого направления предусматривается приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

Второе и третье направления  должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.