Бюджетирование, ориентированное на результат (как способ повышения государственных расходов)

Четвертое – основное – направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

Как показывает международный  опыт, для перехода к новой системе  бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Форсированное ее внедрение может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Кроме того, предусмотренные этой системой методы и процедуры требуют практической отработки.

Исходя из этого, при  формировании проекта федерального бюджета на 2005 и 2006 год предлагается провести эксперимент по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, не требующий внесения изменений в действующее бюджетное законодательство. В рамках данного эксперимента предполагается ежегодно выделять в составе расходов федерального бюджета ассигнования, подлежащие распределению на конкурсной основе между федеральными органами исполнительной власти и администрируемыми ими программами по результатам формализованной оценки представленных заявок, включающих в себя доклады о результатах и основных направлениях деятельности и иные формы и данные, позволяющие оценить результативность бюджетных расходов и качество управления бюджетными средствами. Первоначально объем ассигнований, распределяемый в рамках эксперимента, может составлять до 300 млн. рублей, в дальнейшем по мере накопления опыта применения новых методов бюджетного планирования и развития системы мониторинга результативности бюджетных расходов и качества управления бюджетными средствами его доля в общем объеме федерального бюджета может возрастать.

Предлагаемые в Концепции  основные принципы и направления  реформирования бюджетного процесса относятся  к бюджетам всех уровней бюджетной  системы Российской Федерации.

Перечень основных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, обеспечивающих реализацию указанных принципов и направлений, представлен в приложении № 1 к настоящей Концепции.

Основным из них является проект Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса". Предполагается, что указанный Федеральный закон вступит в силу с 1 января 2006 года, создав правовую основу новой системы организации бюджетного процесса в Российской Федерации начиная с формирования бюджетов на 2007 год.

Органам государственной  власти субъектов Российской Федерации  и органам местного самоуправления рекомендуется использовать основные положения Концепции для разработки и реализации собственных программ бюджетных реформ. В целях поддержки и распространения этих реформ и учитывая опыт функционирования созданного в составе федерального бюджета с 2002 года Фонда реформирования региональных финансов, предлагается расширить применение механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе программ бюджетных реформ в рамках создаваемого с 2005 года Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

Актуальность внедрения результативного бюджетирования на уровне муниципального образования вызвана необходимостью внесения изменений в существующие подходы к планированию и осуществлению функционирования органов местного самоуправления в связи с происходящими изменениями в экономике и социальной сфере, проводимой административной реформой и объясняется наличием следующих причин: 

- традиционные методы повышения эффективности расходов бюджета (в первую очередь открытые конкурсы, усиление финансовой дисциплины и казначейские технологии) практически исчерпали себя и не могут решить проблем несбалансированности бюджета или недостаточно высокого качества бюджетных услуг; 

- необходимы радикальные меры по сокращению расходов при одновременном удержании прежних позиций в части достигнутого уровня оказания бюджетных услуг; 

- бюджет перестал быть полноценным инструментом управления, возрастают масштабы нецелевого расходования бюджетных средств. 

Одним из существенных факторов, отрицательно влияющих на эффективность системы управления бюджетными ресурсами муниципального образования, является используемая в настоящее время традиционная затратная модель бюджетирования. Данная модель характеризуется следующими основными недостатками:  
1) планирование расходов бюджета осуществляется по методу "от достигнутого уровня" и направлено на обеспечение деятельности подведомственных бюджетополучателей без учета результатов расходования средств;  
2) наблюдается высокая степень централизации в принятии решений, вследствие чего финансовые органы оказываются перегруженными поступающей информацией, и это приводит к затягиванию принятия решений или их неактуальности;  
3) контроль направлен на оценку правомерности расходования бюджетных средств и соответствие фактических затрат плановым;  
4) не производится анализа результативности и эффективности бюджетных расходов, вследствие чего отсутствует возможность оценить качество работы администрации муниципального образования. 

Применение бюджетирования, ориентированного на результат, к бюджетному процессу предоставляет большую свободу распорядителям бюджетных средств в выполнении поставленных перед ними задач, а также позволяет измерять эффективность и результативность бюджетных расходов. По сути, данные преимущества ведут к отказу от практики затратного финансирования, стимулируют критический анализ структуры и объема расходования бюджетных средств, способствуют выбору расходных направлений в соответствии с поставленными стратегическими целями.

Проблемы, существующие в муниципальных образованиях, связаны главным образом с самим типом бюджетного планирования. Постатейная форма представления бюджета не позволяет отслеживать и контролировать результаты произведенных бюджетных расходов. Единственно доступным параметром бюджетных расходов является величина затраченных ресурсов (финансовых, материальных, людских и т.д.), на которой строится оценка эффективности расходов. Однако оценить целесообразность расходов не представляется возможным. Поэтому в муниципальных образованиях необходим переход к программно-целевому бюджетированию, связывающему расходование бюджетных средств с четко определенными целями и задачами. 

Задача бюджета при системе бюджетирования, ориентированного на результат, заключается в установлении приоритетов расходов, предоставлении простора для оперативного управления, создании стимулов для экономии средств, тесной увязки бюджетных расходов с приоритетами муниципальной политики. Расходы привязываются к функциям, программам, услугам, видам деятельности и их результатам. Исходным при планировании деятельности является обоснование приоритетов и ожидаемых результатов через расчеты их результативности. Основным становится программный метод планирования. Устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой. Руководителям структурных подразделений администрации муниципального образования и подведомственных им предприятий предоставляется возможность оперативного управления средствами в виде переброски между статьями и периодами расходов, так как лимитируется лишь общая сумма ассигнований на определенные функции и виды деятельности. Фиксированная величина бюджета стимулирует его относительную экономию за счет рационализации деятельности. Ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий аудит финансов и результатов деятельности.

Важно также и то, что бюджетирование, ориентированное на результат, способствует участию в бюджетном процессе общественности, так как использует в качестве своих целей общественно значимые приоритеты, определяемые на основе опросов населения, работы общественных советов и т.д. Более того, использование в бюджете ряда нефинансовых показателей потенциально повышает его прозрачность, предоставляя населению инструмент мониторинга и контроля за выполнением органами местного самоуправления декларируемых целей. 

Таким образом, для повышения эффективности управления муниципальными расходами в основу деятельности органов местного самоуправления должны быть положены следующие принципы: ориентация на достижение планируемых результатов, учет общественного мнения. Для реализации указанных принципов рекомендуется внедрить в деятельность администрации муниципального образования систему составления и исполнения бюджета, которая на каждом этапе деятельности позволяет оценить достигнутый результат. При планировании бюджетных расходов и разработке бюджетных программ должны быть определены результаты и эффект, ожидаемые от планируемой деятельности, количественные показатели и методы их измерения. Отраслевые подразделения администрации муниципального образования должны проводить мониторинг результативности бюджетных расходов, достижения поставленных целей и задач. 

Схема бюджетного процесса в рамках бюджетирования, ориентированного на результат, состоит из четырех этапов:

1)стратегическое планирование (цели, стратегии, задачи); 

2) планирование расходных программ в рамках бюджета (определение целей, задач и индикаторов оценки); 

3) предоставление услуг (достижение результатов); 

4) оценка результатов (опрос общественности, анализ индикаторов и т.п.). 

Применение бюджетирования, ориентированного на результат, построенного на основе данной схемы, позволяет определить подходы к решению следующих задач: 

- распределение бюджетных ресурсов не по видам затрат, а по стратегическим целям; 

- предоставление услуг, на которые население реально предъявляет спрос; 

- контроль за издержками на бюджетные услуги путем выбора наиболее экономичного способа их предоставления; 

- сравнение расходных программ и выбор наиболее экономичных из них по результатам оценки эффективности и результативности расходов; 

- повышение прозрачности и обоснованности бюджетных расходов; 

- определение положительного общественного эффекта от услуги, а не только стоимости ее предоставления; 

- смещение акцента с внешнего контроля за целевым расходованием средств на повышение внутренней ответственности и внутреннего контроля за эффективностью расходов; 

- учет последствий принимаемых расходных решений. 

Использование программно-целевых принципов в бюджетном процессе муниципального образования является отражением практики управления муниципальными расходами, ориентированного на результат. Следовательно, большинство изменений, возникающих в процессе планирования и исполнения бюджета в связи с переходом на систему бюджетирования, ориентированного на результат, направлено не на совершенствование технической стороны бюджетного процесса как такового, а на улучшение финансирования предоставляемых муниципальным образованием услуг. Программно-целевое бюджетирование в той или иной мере предполагает не только корректировку содержания и длительности отдельных стадий бюджетного процесса, но и изменение принципов учета (переход от кассового метода учета к методу начислений) и горизонта бюджетного планирования (многолетнее бюджетирование). 

Бюджетирование, ориентированное на результат, позволит муниципальным образованиям прекратить практику затратного финансирования и выбрать приоритетные расходные направления в соответствии с поставленными целями и задачами, заложенными в стратегическом плане развития муниципального образования. 

1.3. Совершенствование межбюджетных отношений

В условиях значительных циклических колебаний экономической системы современные подходы к межбюджетным отношениям не позволяют в полной мере эффективно решать возникающие проблемы межбюджетных отношений, в частности обеспечивать поддержку регионов, на которых в наибольшей степени сказывается кризисное состояние мировой экономики.

Прогнозируемый  переход на стадию экономического роста  позволяет поставить перед межбюджетными  отношениями новые задачи. Главными из них являются:

воздействие на формирование инфраструктуры регионов и муниципалитетов для решения федеральных проблем развития экономики;

софинансирование  структурных инвестиционных проектов, создающих точки роста и новые  рабочие места;

обеспечение инновационной составляющей экономического роста за счет развития научно-исследовательских центров;

выравнивание  доступности услуг образования  и здравоохранения для жителей  конкретных регионов.

В дальнейшем могут быть сформулированы следующие  принципы разграничения полномочий между бюджетами трех уровней:

принцип зависимости разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы от потребностей общества в целом и конкретного гражданина в соответствующих общественных благах;

принцип осуществления  конкретных расходов с учетом максимизации полезного эффекта при минимизации расходов, включая затраты на администрирование и последующий контроль;

принцип обеспечения "потенциала действий" как способности  соответствующего уровня власти осуществлять полномочия по финансированию первоочередных направлений региональной экономической политики в случае изменения макроэкономических условий в национальной хозяйственной системе;

принцип обеспечения  возможности для всех уровней  бюджетной системы оперативного реагирования на изменяющиеся макроэкономические условия.

Реализация  этих принципов позволяет создать устойчивую в своей основе, но открытую к изменениям систему разграничения бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы. Формирование системы разграничения бюджетных полномочий на основе сформулированных выше принципов, дает возможность повысить роль межбюджетных отношений в стимулировании экономического роста в регионах и муниципалитетах.