Бюджетирование, ориентированное на результат (как способ повышения государственных расходов)

Оценка эффективности программ расходов необходима для распределения  ограниченных бюджетные ресурсы. Поскольку  построить объективную оценку очень  сложно, на практике используется универсальный механизм принятия решений в условиях неопределенности – общественный выбор, в основе которого лежит процедура голосования. В период избирательной кампании граждане голосуют за представителей различных политических сил, избираемых в органы государственной власти, ориентируясь при этом на выдвигаемые ими программы. Выборные органы власти обеспечивают реализацию интересов избирателей при выработке государственной политики, в том числе при утверждении структуры расходов бюджета.

Для того, чтобы обеспечить эффективность бюджетных расходов, необходимо соблюдать ряд условий. Программы должны быть максимально конкретны, при этом они должны ориентироваться на достижение общественно-значимых целей, а не на финансирование организаций. Отбор программ должен проводиться на конкурсной основе. Процедуры конкурсов должны быть прозрачны, четко определены и широко известны. Расходы по возможности не должны носить постоянного характера, при составлении бюджета на очередной год их структуру следует пересматривать на основе анализа достигнутых результатов. Программы расходов должны быть прозрачными и доступными для общественного контроля. Необходимо информирование общественности о том, на какие цели и в каком объеме расходуются средства налогоплательщиков. Наконец, получатели перемещенных выгод (администраторы и исполнители программ), не должны иметь доступа к принятию принципиальных решений по программам расходов, отбору получателей и оценке их результатов.

2.2. Проблема перехода  к управлению эффективностью бюджетными расходами

В Концепции долгосрочного развития Российской Федерации до  
2020 г. повышение эффективности государственного управления является существенным элементом национальной конкурентоспособности. Внедрение механизмов повышения эффективности требует времени и осмысленного подхода, но непреодолимых сложностей эти механизмы не содержат. На практике же существует несколько серьезных проблем, которые тормозят внедрение механизмов повышения эффективности как административного, так и финансового управления. 

Одним из ключевых вопросов в этой связи является правильное понимание термина «эффективность». В соответствии с теорией эффективность рассчитывается как отношение полученных результатов к стоимости затраченных на их достижение ресурсов. Достижение эффективности подразумевает достижение баланса между результатами, которые желательно получить, и имеющимися ресурсами.  
Применяя эту общую формулу к бюджетным расходам, можно понять, что эффективность бюджетных расходов определяется как соотношение достигнутых социально значимых результатов к затраченным на их достижение бюджетным средствам. Чтобы быть эффективными, необходимо работать либо более качественно (увеличивая объем социально значимых результатов), либо менее затратно (сокращая объем бюджетных расходов), и обе эти задачи должны быть сбалансированы. 

На основе такого определения можно вывести целый ряд интересных следствий: 

• не все результаты, которых мы хотели бы достичь, приемлемы с точки зрения эффективности. Например, если для выполнения определенной задачи требуется колоссальный объем ресурсов, то целесообразнее от этой цели отказаться. В данном случае акцент только на социально значимых результатах приводит к потере контроля над расходами, и система разбалансируется;
• не всегда умеренные расходы являются благом, так как они зачастую приводят к еще более умеренному качеству. В данном случае акцент только на расходах приводит к потере качества социально значимых результатов, и система также разбалансируется. 

В настоящее время для повышения эффективности работы муниципалитетов вводится механизм управления по результатам, а в практику управления финансами – механизм бюджетирования, ориентированного на результат. В рамках данного подхода для оценки эффективности деятельности муниципалитетов используются два основных метода. 

Первый метод представляет собой механизм управленческой отчетности муниципалитетов перед вышестоящими органами власти, а также перед населением. Указом Президента РФ определен 31 показатель оценки эффективности органов местного самоуправления. Рассматривая состав этих показателей с точки зрения сформулированного выше определения эффективности, видно, что среди 31 индикатора как таковых показателей эффективности нет.

Там присутствуют: 

—показатели приложенных усилий (например, доля населения, охваченного профосмотрами, или доля отремонтированных дорог); 

—показатели результата (например, доля детей, посещающих детские сады); 

—показатели производительности (например, время, затрачиваемое на получение разрешения на строительство). 

Важно понимать, что показатели производительности – не показатели эффективности бюджетных расходов, поскольку они не учитывают стоимость использованных ресурсов, а без стоимостного фактора понять реальную эффективность весьма затруднительно. 

Таким образом, анализируя внедряемые показатели эффективности деятельности органов местного самоуправления, видно, что главной задачей, которая стоит перед муниципалитетами, является повышение степени исполнительности, а не эффективности бюджетных расходов. Муниципалитеты должны работать качественнее и производительнее без оглядки на расходы. Система оценки разбалансирована: в ней не учтены расходы. 

Второй метод – это механизм оценки объема неэффективных расходов, предназначенный для финансовой оценки деятельности муниципалитетов. При этом в качестве эталона эффективности используются либо нормативные значения, либо средние (например, средние по стране, по региону, по отрасли). Все расходы, которые оказываются выше нормативного или среднего уровня, являются неэффективными и требуют сокращения. Анализ оправданности этих сверхнормативных расходов с точки зрения социально значимых результатов, как правило, не проводится. Здесь система оценки также разбалансирована, но в ней не учтены результаты. 

Таким образом, оба используемых механизма повышения эффективности бюджетных расходов, являясь шагом вперед по пути улучшения деятельности органов местного самоуправления, на самом деле не гарантируют повышения эффективности бюджетных расходов. Более того, они противоречат друг другу, так как по линии управленческих сигналов от вышестоящих органов власти муниципалитеты обязаны достигать результатов без оглядки на расходы, а по линии требований финансовых органов – сокращать расходы без оглядки на результаты. Эти противоречия, безусловно, существенно затрудняют внедрение БОР в практику управления. 

Еще одной проблемой внедрения механизма БОР является постепенное усложнение отражения средств в бюджете муниципалитета. Если несколько лет назад бюджет муниципалитета занимал всего несколько страниц, то сейчас – несколько десятков, включая огромные таблицы с указанием разделов, подразделов, статей расходов. Разобраться в таком обилии цифр человеку неподготовленному достаточно сложно. Да, это позволяет проводить более глубокий анализ, но в результате люди, которые должны принимать непосредственные решения (депутаты представительного органа власти), испытывают серьезные сложности, пытаясь понять, какой объем средств предусмотрен на ремонт жилья, какой объем работ будет выполнен, какой результат достигнут. Именно эти данные востребованы, но пока не предоставляются бюджетом, зато бюджет наполнен подробной, но трудно воспринимаемой информацией. 

Для реального повышения эффективности работы муниципалитетов требуется предпринять ряд шагов. Во-первых, необходимо ввести в обиход руководящего состава органов местного самоуправления не только достижение результатов, но и учет затрат на такое достижение с помощью изменения механизма целеполагания. Во-вторых, следует ввести в обиход работников финансовых органов не только анализ расходов, но и сопоставление с конечными результатами с помощью механизма БОР. В-третьих, информацию нужно сделать более доступной для лиц, принимающих бюджетные решения. Это опять же осуществляется посредством БОР и упрощения бюджетной отчетности. 

В Череповце с 2004 г. идет работа по повышению эффективности управления. В качестве нового механизма целеполагания выбрана система сбалансированных целевых показателей, которая включает в себя не только цели, касающиеся получения социально значимых результатов, но и финансовые цели – какой ценой это будет сделано. Главная ценность этого механизма в том, что в систему координат руководства добавляется финансовый вопрос, которого ранее там не было. [10]

Праллельно началось внедрение элементов бюджетирования, ориентированного на результат. БОР оказался интересным методом, учитывающим не только финансовые вопросы, но и вопросы достижения социально значимых результатов. Важно, что БОР подразумевает переход от финансирования учреждений к финансированию предоставляемых услуг. Это позволяет сформировать перечень предоставляемых бюджетных услуг, определить конечный результат, стоимость услуги, а значит, эффективность бюджетных расходов. 

Управление предоставлением бюджетных услуг реализуется на четырех уровнях управления: 

—общее руководство, которое осуществляют глава муниципалитета и его заместители; 

—организация работы сферы на уровне руководителей управлений; 

—управление отдельными бюджетными услугами; 

—управление учреждениями на основе муниципальных заданий. 

При таком подходе система работает следующим образом. Цели формируются «сверху вниз», включая и задачи по достижению социально значимых результатов, и финансовые цели. Бюджеты формируются в обратном порядке – от бюджетных услуг до уровня общего бюджета города.  

Таким образом, очевидно, что БОР – хороший инструмент, позволяющий сделать механизм принятия решений более простым, понятным и прозрачным. Однако внедрение БОР тормозится существующим противоречием между подходами к оценке деятельности органов власти. Как исключительно управленческий, так и исключительно финансовый подход приводят к принятию несбалансированных решений. Правилен в данной ситуации только комплексный подход.

2.3. Анализ эксперимента по бюджетному планированию, ориентированному на результат (область здравоохранения)

Планирование в здравоохранении  – это обоснование и разработка определенного соотношения потребностей населения в медицинской помощи, лекарственном обеспечении и  санитарно – противоэпидемическом обслуживании с возможностями их удовлетворения.

Основные принципы планирования в здравоохранении:

• Научно-техническое обоснование развития здравоохранения;
• Обеспечение эффективного использования материальных, трудовых, финансовых ресурсов;
• Сочетание прогнозов развития на текущий и перспективный периоды;
• Соответствие выделенных средств потребностям населения в медицинской помощи;
• Единство организации и управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

При планировании здравоохранения  используется нормативный метод планирования, основанный на использовании норм и нормативов.

Согласно статьи 41 Конституции  Российской Федерации медицинская  помощь в государственных и муниципальных  учреждениях здравоохранения оказывается  гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.

С этой целью разработана  Программа государственных гарантий обеспечения граждан РФ бесплатной медицинской помощью, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 11.09.1999 №1096 с последующими дополнениями и изменениями, в которой определены федеральные нормативы объемов различных видов медицинской помощи. На их основе разработаны «Методические рекомендации по порядку формирования и экономического обоснования Территориальных Программ государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи», утвержденные Минздравом РФ №2510/9257-01-34, ФФОМС №31-59/40-1 от 28.08.2001 года. [4]

Цель разработки Территориальных  Программ:

- создание единого  механизма реализации конституционных прав граждан Российской Федерации по получению бесплатной медицинской помощи гарантированного объема и качества за счет всех источников финансирования;

- обеспечение сбалансированности  обязательств государства по  предоставлению населению бесплатной медицинской помощи и выделяемых для этого финансовых средств;

- повышение эффективности  использования имеющихся ресурсов  здравоохранения.

В качестве нормативов объемов  стационарной медицинской помощи Программой установлены следующие показатели.

Средний норматив койко-дней на 1000 жителей. Показатель представляет собой сумму произведений показателей  уровня госпитализации на 1000 населения  по профильным отделениям на соответствующие  показатели средней длительности пребывания больного в профильном отделении стационара.

Согласно Постановлению  Правительства от 24 июля 2001 года №550 в среднем по Российской Федерации  при реализации Программы средний  норматив койко-дня устанавливается  в размере 2812,5 койко-дней на 1000 жителей, уровень госпитализации – 196,0 на 1000 жителей; средняя длительность пребывания 1-го больного в стационаре – 14,3 дня. [5]

Распределение норматива  койко-дней по уровням оказания медицинской  помощи (клиническому, городскому, районному) проводится на основе критериев, принятых в системе лицензирования учреждений и распределения их по категориям, т.е. к клиническому уровню относятся учреждения областного, республиканского и федерального уровней с высокой степенью фондооснащенности и специализации медицинской помощи.