Дефіцит державного бюджету та обслуговування державного боргу

Рефінансування державного боргу - це погашення боргу за рахунок коштів, мобілізованих шляхом емісії і розміщення нових боргових цінних паперів або проведення реструктуризації позик. Кожний із названих способів рефінансування боргу має позитивні і негативні сторони. Залучення коштів в процесі розміщення нових боргових цінних паперів держави є більш сприятливим для кредиторів. Адже в такому разі умови і строки погашення боргу не зменшуються. Разом з тим, такі операції є більш затратними для держави. Негативом в використанні цього способу є і те, що відбувається накопичення боргу. В умовах здійснення незваженої політики управління боргом така тактика може привести до так званої перевернутої піраміди, коли поточні борги погашаються за рахунок нових наростаючих емісій. В кінці-кінців цей спосіб може обернутися тим, що фінансування боргу стає нераціональним і навіть збитковим (в порівнянні з іншими способами) для держави.

Реструктуризація боргу - це угода про прийняття нового плану погашення боргу. Реструктуризація може проводитися різними способами:

1. пролонгації боргу;
2. прийняття нової угоди, що передбачає зміну умов погашення боргу;
3. введення тимчасового мораторію на виплату процентів або частини основного боргу;
4. проведення конверсії боргу.

Конверсія позик - це обмін поточних державних позик на нові зобов'язання. При цьому проводиться зміна первісних умов позики: строків погашення, ставок процентів, способів виплати доходів та ін. Конверсія може бути добровільною, обов'язковою і примусовою. В разі прийняття примусового варіанту конверсія проводиться тільки в рамках установленого періоду. Використовуються також такі методи рефінансування, пов'язані з конверсією, як консолідація позик (переведення короткострокових зобов'язань в довгострокові) та уніфікація позик (заміна або об'єднання декількох зобов'язань в одну).

При проведенні конверсії державні органи управління, як правило, перенести строки погашення позик на більш віддалені періоди. Це досягається, наприклад, шляхом заміни старих боргових паперів новими. Такі операції є менш затратними з боку їх проведення порівняно з емісією і розміщенням нових, не пов'язаних позик та вони є більш складними за виконанням. Адже проведення конверсії позик потребує одержання згоди всіх або більшості кредиторів держави.

Прикладом може бути проведення випуску конверсійних облігацій Внутрішньої державної позики (КОВДП) 1998 р. В них були конвертовані ОВДП, випущені в 1997 р. і в 1998 p., які підлягали погашенню в 1999 р. Обмін проводився на добровільних засадах. Погашення КОВДП передбачається провести (в залежності від номеру траншу) до 2001-2004 pp. За КОВДП в 1999 р. була передбачена виплата відсотків в розмірі 40 % річних. В наступні роки доходи нараховуються за плаваючою ставкою.

В окремих випадках держави-боржники вдаються до проведення дострокового викупу боргу. Такі операції мають місце коли є можливості для швидкого нарощування валютних резервів. А це досягається за рахунок нарощування темпів зростання ВВП і стимулювання експорту. В умовах, коли на фінансових ринках державні борги продаються з високим дисконтом, позичальнику стає вигідним проведення дострокового викупу боргу. Тоді загальна сума боргу зменшується, причому такого результату досягають без узгодження з кредиторами. [23, стор. 209-211]

В ситуації, коли державні борги країни накопичуються з великою швидкістю, державні органи управління можуть вдатися до проведення списання їх сум. Здійснення таких операцій передбачає досягнення відповідних домовленостей з кредиторами. Останні можуть дати згоду на повне або часткове списання боргів за наявності певних причин: не прогнозованих умов розвитку країни, погіршення її позицій на світових ринках з незалежних від уряду причин та ін. Випадки списання зовнішніх боргів державам позичальникам маються. В минулому десятиріччі західні інвестори дали згоду на списання 50% заборгованості Польщі на суму біля $ 15 млрд.

Прийняття рішення про анулювання (відмову від виплати) боргів має місце або на підставі політичних мотивів, або у випадках фінансової неспроможності держави. Прикладом анулювання боргів з політичних мотивів є відмова уряду СРСР від визнання боргів царської Росії. Коли держава є неспроможною виконати платежі з погашення та обслуговування позик в односторонньому порядку може бути прийняте рішення про відмову виконати передбачені платежі. Така відмова одержала назву дефолту. Він можливий за тих умов, що державні органи управління не здатні залучити необхідні кошти для обслуговування позик, в країні бракує валютних резервів, а кредитори не дають згоди на проведення рефінансування боргу.

Оголошення дефолту має багато негативних наслідків для економічного і політичного розвитку країни. В таких випадках, вона, як правило, виключається з процесу інтеграції в світову економіку. Зарубіжні кредитори відмовляються надавати додаткові кредити. Можливі фінансові санкції до держави-боржника, включаючи заморожування її активів в іноземних банках, проведення арештів державної власності за кордоном, відтік з внутрішнього фінансового ринку коштів нерезидентів, скорочення експортно-імпортних операцій та ін.[26]

4.2 Сучасні підходи до управління бюджетним дефіцитом

Необхідність контролю за дефіцитом державного бюджету зумовлена тим, що його фінансування може призвести до шкідливих соціально-економічних наслідків. Загалом державні видатки фінансуються за допомогою податків. Однак у разі їх нестачі фінансування може здійснюватися за допомогою так званого інфляційного податку(планова емісія). Такий метод покриття дефіциту державного бюджету практикувався в Україні протягом 1992-1995 рр. Його використання сприяло перетворенню інфляційних процесів у економіці на гіперінфляційні, що тим самим загрожувало економічному устрою. В Україні на практиці було доведено, що використання інфляційного податку має межі, за якими починають проявлятися негативні наслідки: населення відмовляється від національної грошової одиниці, долар використовується як міра вартості та засобу нагромадження, руйнується національна грошова система загалом. [27,с.15-23]

Поряд з інфляційним податком як внутрішнє джерело фінансування використовуються облігації внутрішньої державної позики (ОВДП). Їх частка у цей період становила близько 7,3 % загального обсягу внутрішнього фінансування дефіциту. ОВДП є якісно іншим інструментом впливу на розмір бюджетного дефіциту. Їх принципова ознака полягає в тому, що держава є позичальником грошей у населення та юридичних осіб, що призводить до появи внутрішнього державного боргу, обслуговування якого, у свою чергу, лягає тягарем на державний бюджет. Однак, на відміну від інфляційного податку, боргове фінансування не впливає на обсяг грошової маси. Пропозиція грошей не змінюється, оскільки, вилучивши гроші в покупців державної позики, держава оформлює їх як видатки.

Як уже відзначалось, інвестування в економіку дає можливість створити передумови для повернення грошей, а відтак і відновлення їхньої вартості. Фінансування соціальних видатків означає, що за рахунок зниження вартості грошей у поточному періоді, їх знову не вистачить у наступному, тобто потрібна буде нова емісія. Такий спосіб покриття бюджетного дефіциту веде до того, що інфляція переростає в гіперінфляцію, а остання -- в галопуючу інфляцію, адже процес емісії набирає характеру геометричної прогресії. З цих причин використання грошової емісії для фінансування бюджету офіційно, як правило, у тому числі й в Україні, забороняється.

Наявність тимчасово вільних коштів є головною передумовою для державних позик. Якщо таких ресурсів немає, то не може бути й мови про випуск державних цінних паперів. Однак у дійсності такі вільні ресурси, як правило, завжди є й у фізичних, і в юридичних осіб. Отже, тимчасово вільні кошти є завжди, навіть в умовах фінансової кризи. Проблема полягає не в наявності ресурсів, а в спроможності держави мобілізувати їх.

Спроможність мобілізації тимчасово вільних коштів залежить насамперед від наявності довіри до держави з боку її кредиторів. Якщо кредитор не довіряє позичальникові, то не може бути й мови про нормальні засади надання кредитів чи взагалі про їх виділення. Але проблема полягає в тому, що кредитні взаємовідносини мають ризикований характер. Кожний кредитор, продаючи свої тимчасово вільні ресурси, вибирає між ризиком втрати цих ресурсів і бажанням отримати дохід від їх продажу. Тобто не може бути ні абсолютної довіри, ні абсолютного небажання надавати кредити.

Виходячи з необхідності забезпечення довіри держава завжди мусить дбати про свій імідж надійного і вигідного позичальника. Це досягається насамперед своєчасним поверненням боргів і забезпеченням збереження вартості грошей. Феномен іміджу держави пояснюється просто -- в будь-яких випадках її надійність у цілому вища від надійності інших позичальників. Сама сутність держави гарантує їй певну довіру навіть майже в безнадійних ситуаціях, що і створює відповідні передумови для державного кредиту.

Між дохідністю та надійністю існує обернено пропорційна залежність: чим вища надійність, тим менша дохідність. Оскільки державні цінні папери вважаються найнадійнішими, то для них установлюється найменший рівень дохідності. На фінансовому ринку державні цінні папери відіграють роль стандарту дохідності, свого роду відправної точки. Нормальне його функціонування неможливе без випуску державних позик.

Найважливішою передумовою випуску державних позик є спроможність держави своєчасно повернути борги та виплатити проценти. Якщо наявність бюджетного дефіциту потребує встановлення джерел його покриття, то використання державного кредиту вимагає визначення джерел погашення боргу. Такими джерелами можуть бути:

1. дохід, отриманий від інвестування коштів у державний сектор;
2. додаткові доходи бюджету за рахунок зростання ВВП і податкової бази від інвестування коштів в економіку;
3. надходження від спеціально введених податків чи підвищення ставок оподаткування для погашення державного боргу;
4. скорочення видатків;
5. залучення нових кредитів для покриття попередніх боргів.

Доходи від інвестування коштів, залучених з допомогою державних позик, відбивають результативність діяльності держави у сфері економіки. Проблеми з боргом за таких умов можуть виникати внаслідок непродуктивності інвестиційної діяльності держави. Якщо ж політика інвестицій має обґрунтований і цілеспрямований характер, то погашення боргів теж здійснюється планомірно і гарантовано. Необхідність у підвищенні ставок оподаткування чи у введенні нових податків, а також у скороченні видатків пов'язана саме з проблемами відсутності поворотних джерел від використання позик чи внаслідок неефективності інвестицій або в результаті «проїдання» позикових коштів. Необхідність же залучення нових позик для покриття попередніх боргів пов'язана або з небажанням, або з неможливістю підвищувати рівень оподаткування. Однак реально погасити державну заборгованість новими позиками неможливо. Навпаки, це тільки збільшує цю заборгованість. Реальне погашення може відбуватись тільки за рахунок додаткових надходжень у бюджет чи від інвестицій, чи від підвищення рівня оподаткування.

Отже, боргове покриття дефіциту державного бюджету має переваги над інфляційним податком, оскільки не спричинює прямих інфляційних процесів у економіці. Саме йому віддав перевагу український уряд. У 1995 р. в Україні було вперше використано зовнішні джерела покриття дефіциту державного бюджету. Сума зовнішніх позик була досить вагомою: вона майже в чотири рази перевищувала обсяг фінансування за рахунок ОВДП і покривала понад 20 % дефіциту державного бюджету. З 1996 р. починає різко зростати частка ОВДП у покритті дефіциту державного бюджету. Якщо в 1995 р. вона становила 5,8 %, то в 1996 р. -- 39,5 %, а вже у 1997 р. -- 78,5 %.

Слід зазначити, що основним стимулом до надання позик державі є досить висока надійність державних цінних паперів. Водночас держава прагне встановити і високу їх ліквідність. Як правило, державні цінні папери вільно продаються і вільно купуються. Держава може брати на себе зобов'язання викупити їх з першого пред'явлення свого кредитора. Нині забезпечення ліквідності має надзвичайно важливе значення. Недаремно на фінансових ринках світу значного поширення набули так звані комерційні папери, що мають дуже високу ліквідність. Саме висока ліквідність знімає перепони на шляху розвитку ринку цінних паперів, адже інвестори можуть спокійно вкладати гроші в подібні цінні папери, знаючи, що можуть їх повернути в будь-який час.

Фінансування державних капіталовкладень за рахунок боргу має сенс та є доцільним, якщо нинішня вартість (сьогоднішня дисконтна вартість) майбутніх доходів є вищою, ніж теперішня вартість суми майбутнього погашення боргу процентних платежів. За таких умов держава не лише не обтяжує наступне покоління додатковими боргами, а навпаки - поліпшує його фінансове становище, тому що доходи перевищують вартість обслуговування боргу. Оскільки визначити майбутню прибутковість таких "інвестицій" державного сектора надзвичайно важко, багато промислово розвинутих країн використовують простий метод: видатки держави розподіляються на споживання (адміністративні витрати, оплата праці та пенсії державних службовців тощо) та капіталовкладення. При цьому робиться припущення, що всі "інвестиції" держави мають позитивну прибутковість, тобто що доходи від них покривають принаймні виплату боргів та відсотків. Отже, вважається прийнятним, якщо зростання державного боргу за рік не перевищує річного обсягу таких "інвестицій". У багатьох країнах ця вимога закріплена законодавством. Для тих країн Західної Європи, які з 1999 р. ввійшли до Європейського Валютного Союзу, цю вимогу зробили ще простішою: було погоджено, що річний дефіцит бюджету країни-члена не має перевищувати 3% ВВП, що загалом відповідає частці державних капіталовкладень у ВВП.

Теоретично, якщо не трапиться значних потрясінь ззовні, дотримання цієї вимоги з боку держави гарантує, що на середню та довготривалу перспективу вона не матиме проблем з обслуговуванням боргу, оскільки поточний дефіцит бюджету та зростання боргу "прив'язані" до ВВП (який зростає тими ж темпами або вище) та зростання податкових надходжень. Втім у випадку України фактично існує така ситуація:

*від початку перехідного етапу дефіцит бюджету набагато перевищує обсяг капіталовкладень держави;

*було здійснено мало структурних реформ, які можуть оцінюватися залученням інвестицій;