Финансовая система государства

Ключевой  характеристикой системы межбюджетных отношений в субъектах РФ является степень децентрализации финансов, то есть полномочий по принятию решений  и источникам получения дохода. Проявлением  данного параметра выражается в  решении таких вопросов, как бюджетные  доходы, направляемые на финансирование закрепленных за субъектом РФ функций. Под индикатором уровня состояния  данного параметра может использоваться следующий показатель: «доля доходов  консолидированного муниципального бюджета  в доходах консолидированного регионального  бюджета». Указанный показатель показывает долю бюджетных ресурсов региона, которыми распоряжаются органы местного самоуправления. Соответственно, показатель обобщает степень влияния местных органов власти на объем и качество предоставления общественных услуг населению, проживающему в границах муниципальных образований.

Значительная  часть доходов местных бюджетов составляют субвенции, которые выделяются на финансирование государственных  полномочий, переданных на муниципальный  уровень. Следовательно, для понимания  степени независимости в принятии решений органов местного самоуправления в проведении финансовой политики необходимо проанализировать собственные доходы местных бюджетов (доходы за вычетом  субвенций), направленные на финансирование собственных муниципальных полномочий. Для указанных целей может  быть использован показатель «доля доходов консолидированного муниципального бюджета (без учета субвенций) в доходах консолидированного регионального бюджета». В текущем параграфе стоит задача найти оптимальное распределение доходов между региональными и местными бюджетами.

В таблице 1 приведены значения перечисленных  показателей за период с 2005 по 2011 гг. В среднем по регионам Российской Федерации доля доходов местных  бюджетов в консолидированных региональных бюджетах за период 2005–2009 гг. снизилась  с 55,3 до 38,7%. Тенденция изменилась в 2010 г.: значение анализируемого показателя возросло до 53,6%, вернувшись на уровень 2005 года. Аналогичная ситуация наблюдается  при анализе динамики показателя «доля доходов консолидированного местного бюджета (без учета субвенций) в доходах консолидированного регионального  бюджета в среднем по Российской Федерации». За период с 2005 по 2009 года значение показателя снизилось с 50,1 до 28,1%, а  в 2010 г. выросло до 36,6%.

Таблица 1 Доля доходов консолидированного муниципального бюджета в доходах  консолидированного регионального  бюджета в среднем по субъектам  Российской Федерации, 2005–2011 гг., в % [3]

Описанная динамика распределения поступлений  доходов между бюджетами регионального  и муниципального уровней отражает тенденции последних лет в  распределении полномочий между  двумя уровнями власти, в соответствии с которыми с 2004-х годов наблюдался процесс постепенной централизации  полномочий и доходов муниципальных  образований на региональном уровне. Тенденция централизации продолжается в условиях кризиса. За 2009 года в  ряде регионов субъектов РФ практически  все ресурсы были сконцентрированы на уровне регионов. Например, в Тюменской  области практически время расходы  муниципалитетов контролируются Министерством  финансов региона.

Дополнительную  информацию дает анализ распределения  регионов по группировки в зависимости  от значений рассматриваемых показателей. Как видно из таблицы 2, самый распространенный интервал значения показателя «доля  консолидированного местного бюджета  в консолидированном региональном бюджете» в 2011 г. составляет от 45 до 65%. В следующих регионах этот показатель превышает 65%: Ярославская, Новосибирская, Новгородская, Магаданская, Челябинская, Кемеровская области, Ставропольский край, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский АО. Минимальное значение этого показателя (38,28%) установлено в Тюменской области.

Иная  ситуация сложилась при анализе  доли консолидированного местного бюджета  без учета субвенций. У большинства  регионов значение показателя варьируется  в интервале от 25 до 55%. Минимально значение в 4 регионах (Тюменской области, Корякском АО, Кабардино-Балкарской и Карачаево-Черкесской Республиках), где показатель ниже 25%. Максимальное значение в размере 76,1% зафиксировано  в Ямало-Ненецком АО.

Таблица 2 Классификация субъектов РФ по доле доходов консолидированного местного бюджета в консолидированном  региональном бюджете, 2011 г.[3]

При анализе  доли доходов консолидированного регионального  бюджета, поступающих в бюджеты  городских округов, муниципальных  районов и поселений статистика показывает, что доходы городских  округов и муниципальных районов  составляют в среднем по 25% консолидированных  региональных бюджетов (без учета  субвенций), в то время как поселений  – только 4,71% (без учета субвенций  в размере 4,07%).

Резюмируя результаты проведенного анализа, видно, что распределение доходов между  различными типами муниципальных образований  зависит как от объема закрепленных за ними полномочий, так и от принципов  построения территориальной структуры  местного самоуправления в регионах в части отнесения городов  к городским поселениям или городским  округам.

Определена  следующая тенденция при рассмотрении распределения доходов консолидированного муниципального бюджета между бюджетами  городских округов, муниципальных  районов и поселений. Доли доходов  бюджетов городских округов и  муниципальных районов в доходах  консолидированного муниципального бюджета  сопоставимы и составляют около 46%.

Проведенный анализ законодательства показал, что существенной влияние  на структуру доходов местных  бюджетов оказывают решения органов  государственной власти субъектов  РФ в сфере регулирования системы  межбюджетных отношений. Данные таблицы 3 показывают, что доля налоговых  доходов в общем объеме доходов  консолидированных местных бюджетах снижалась с 55,0% в 2005 г. до 27,67% в 2011 г. Переход к новой системе межбюджетных отношений не привел к изменениям тенденции по снижению доли налоговых  доходов. На протяжении с 2005 по 2011 гг. доля неналоговых доходов в структуре  доходов местных бюджетов возрастала. В итоге в 2011 г. доля неналоговых  доходов составила 10,43% от общего объема муниципальных доходов в среднем  по регионам России. Можно выделить две основные причины: постепенное  развитие предпринимательской деятельности бюджетных учреждений, когда доходы от данного направления достигают  до 20% общих доходов муниципалитетов; начавшийся в 2009 году процесс приватизации непрофильного муниципального имущества.

Таблица 3 Структура доходов консолидированных  местных бюджетов, 2005–2011 гг. [3]

Отметим, что структура межбюджетных трансфертов  постоянно меняется и зависит  от принятых решений нежели от экономических  тенденций развития региона. В 2005 г. наибольший объем средств (15,33% от общего объема доходов) был передан местным  бюджетам в виде «трансфертов», далее  важную роль играли субвенции, доля дотаций  составляла 11,66%. В период с 2006 по 2008 гг. структура изменилась: наибольший объем средств был передан  на местный уровень в виде дотаций. В 2009 г. резко возросла доля субвенций  в структуре доходов местных  бюджетов (с 18,3% в 2008 г. до 29,8% в 2009 г.). При  этом субвенции остаются наиболее значимым видом межбюджетных трансфертов  в структуре доходов муниципалитетов. Причиной в снижении доли дотаций  в доходах местных бюджетов является замена части дотаций дополнительными  дифференцированными нормативами  и отражение в бюджетной статистике в качестве налоговых доходов.

У городских  округов зафиксирована наибольшая доля налоговых доходов (39,34%) в 2011 г. В бюджетах муниципальных районов  этот показатель составляет 17,71%, поселений  – 25,06%. Среди налоговых источников в муниципальном бюджете выделим  подоходный налог (у городских округов  составляет 26,31%, у муниципальных  районов – 13,40%, у поселений – 15,92%). Налоги на малый бизнес и имущественные  налоги, которые закреплены за местным уровнем Бюджетным кодексом РФ, в бюджетах городских округов и поселений в сумме составляют около 10% доходов, в бюджетах муниципальных районов – около 2%.

Безвозмездные и безвозвратные перечисления от бюджетов других уровней бюджетной  системы РФ составляют по городским  округам 44,66%, по муниципальным районам  – 75,990%, по поселениям – 66,09% [3]. Статистика показывает, что безвозмездные перечисления составляют значительную долю доходов  муниципальных образований. В сложившийся  ситуации достаточно информативным  является анализ политики регионов по предоставлению трансфертов местным  бюджетам, в частности, субвенций  на финансирование переданных государственных  полномочий, дотаций и субсидий на финансирование собственных полномочий органов местного самоуправления. Это  еще раз подчеркивает сильную  зависимость структуры доходов  бюджета от решений руководства  регионов.

Кроме того, дополнительная информация о системе  межбюджетных отношений в регионах и ее влиянии на доходы местных  бюджетов может быть получена из анализа  соотношения целевых и нецелевых  трансфертов в общем объеме трансфертов, переданных на местный уровень.

Доля  субвенций в доходах местных  бюджетов в среднем по регионам РФ составляет 21,8%. Наибольшую долю субвенции  составляют в бюджетах муниципальных  районов – 27,67%, в бюджетах городских  округов этот показатель равен 17,15%, в бюджетах поселений – 14,05%. При  этом в отдельных регионах доля субвенций  в доходах поселений существенно  выше, чем в доходах муниципальных  районов. Это может быть связано  с тем, что собственные доходы поселений в этих регионах незначительны  и передаваемый объем субвенций  составляет в них существенную долю. Примеры таких регионов следующие: Владимирская область, Курская область, Иркутская, Мурманская, Архангельская, Калужская области и ряд других регионов. Наблюдается большой разброс  значений этого показателя по регионам. В частности, по поселениям коэффициент вариации [3] составляет 0,94, по городским округам и муниципальным районам – 0,6.

Обычно  классификация регионов в зависимости  от значения показателя «доля субвенций  в доходах муниципальных образований». При анализе консолидированных  муниципальных бюджетов в целом  наибольшее число регионов (35 из 81 региона) относится к группе с долей  субвенций в интервале от 20 до 35%, в 12 регионах значение этого показателя превышает 35%[2].