Финансовое управление администрации Лямбирского муниципального района Республики Мордовия

14 мая 2007 г. МВФ опубликовало в новой редакции Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере 2001 г. и соответствующее Руководство к нему. Кодекс содержит требования к информированию общественности о публичных финансах, к составу и открытости бюджетной отчетности.

В Руководстве МВФ по статистике государственных финансов закрепленная модель представления данных о государственных финансах той или иной страны имеет универсальный характер и исходит "из экономического обоснования и принципов, которые должны сохранять свою силу вне зависимости от институциональной или правовой структуры органов государственного управления страны, уровня развития ее статистики, системы государственного финансового учета и отчетности". Концепции, положенные в основу этой модели, значительно повлияли на разработку отечественной системы правил бюджетного учета и бюджетной отчетности.

Несомненный интерес для Российской Федерации представляют документы Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), хотя Россия ее членом не является. В частности, согласно названной Лучшей практике по обеспечению прозрачности бюджета ОЭСР в период не позднее чем за две недели до выборов для лучшего информирования избирателей рекомендуется публиковать предвыборный отчет в том же формате, что и полугодовой финансовый отчет, к которому также установлены определенные требования.

Зарубежный опыт показывает, что система правового регулирования отчетной стадии бюджетного процесса должна удовлетворять информационные интересы не только законодателей, но и неограниченного круга лиц - в первую очередь избирателей, представителями которых собственно и являются законодательные (представительные) органы. Вместе с развитием средств коммуникации стоит задача удовлетворения интересов избирателей непосредственно, а не опосредованно через представительные органы. Поэтому законодательные акты по вопросам представления государственной финансовой отчетности все в большей степени начинают регулировать не только отношения органов исполнительной власти с законодательной (представительной) властью, но и с неограниченным кругом потенциальных пользователей финансовой отчетности.

Совершенствование правового регулирования отчетной стадии бюджетного процесса предполагает мониторинг развития аналогичных, схожих, отношений в других странах, обеспечение их сравнения с имеющимся правовым регулированием и фактическими отношениями в данной сфере. На базе такого сравнения законодательные органы государственной власти могут принимать обоснованные решения по изменению действующего законодательства.

Такой подход в отношении отчетной стадии бюджетного процесса обоснован, поскольку:

§ во-первых, имеется схожесть интересов, проявляемых к финансовой отчетности государства со стороны всех внешних пользователей (законодателя, общества, кредиторов публично-правовых образований, экспертов), независимо от их резидентности;

§ во-вторых, бухгалтерский учет, лежащий в основе отчетности о финансовом положении и финансовой деятельности, имеет объективный характер, будь это корпорация или государство (публично-правовое образование);

§ в-третьих, существует потребность сопоставления финансовой деятельности государств друг с другом (как в целом, так и по отдельным направлениям).

Многие из указанных факторов обусловлены процессом глобализации. Сегодня ни одна страна, каких бы размеров, какой бы богатой она ни была, не может развиваться успешно, если она изолирована от остального мира. Наоборот, успех сопутствует тем государствам, которые осознанно, грамотно и динамично интегрируются в мировую экономику. Система управления государственными финансами также не стоит в стороне от процесса глобализации, который перед бюджетным правом ставит задачу адекватного и современного правового регулирования всех ее ключевых элементов, в том числе и отчетной стадии бюджетного процесса.

3.2 Направления совершенствования отчетной стадии исполнения местного бюджета

До начала 2000 года отчетная стадия бюджетного процесса не имела адекватного современным условиям правового регулирования. Со вступлением в силу с 2000 года Бюджетного кодекса РФ законодательно были урегулированы вопросы представления исполнительными органами отчетов об исполнении бюджетов и законов (решений) по ним представительным (законодательным) органам. Опыт отчетной стадии бюджетного процесса в период с 2000 по 2007 год выявил недостатки в правовом регулировании отчетной стадии бюджетного процесса и привел к необходимости изменения положений Бюджетного кодекса, которые вступили в силу с 1 января 2008 г.

Правоприменительная практика показывает, что отчетная стадия бюджетного процесса становится все менее формальной, вызывает все больший интерес со стороны представительных органов и общества в целом, делается более политически напряженной стадией, поскольку исполнительные органы отчитываются перед представительными об исполнении бюджета, утвержденного соответствующим представительным органом.

Отчетная стадия бюджетного процесса позволяет обеспечить прозрачность и подотчетность не только исполнительных органов, но и государства перед обществом. Система подотчетности не является застывшей, она совершенствуется, удовлетворяя запросы и интересы пользователей информации о государственных финансах.

При этом движущей силой дальнейшего совершенствования рассматриваемой стадии бюджетного процесса должно стать удовлетворение запросов не только и не столько законодательных (представительных) органов, сколько неограниченного круга пользователей информации о государственных финансах, т.е. по своей сути - всех групп общества.

Объектом правоотношений на отчетной стадии бюджетного процесса в дальнейшем должен выступать не только отчет об исполнении бюджета, содержащий цифровые данные об исполнении бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета, но и сама деятельность главных администраторов бюджетных средств. Только рассмотрение собственно деятельности органов исполнительной власти и ее результатов способно обеспечить реальный механизм подотчетности исполнительных органов перед обществом. Отметим, что такое смещение интереса законодателя с цифровых показателей на фактическую деятельность и ее результаты наблюдается в зарубежных странах не только на отчетной стадии, но и на стадии составления и рассмотрения бюджета. Однако именно на отчетной стадии законодатель имеет больше оснований для выяснения того, какой результат получен от использования денежных средств в отчетном периоде, насколько исполнительные органы были эффективны и экономны в использовании публичных ресурсов.

В настоящее время Бюджетным кодексом (ст. 264.5) предусмотрено рассмотрение и утверждение законодательным (представительным) органом только годового отчета об исполнении бюджета, а не всех предусмотренных ст. 264.1 Кодекса форм бюджетной отчетности. Такая норма обусловлена тем, что законодатель утверждает только бюджет, формируемый на кассовой основе. Исходя из этого, и отчет об исполнении бюджета, составляемый на кассовой основе по кодам бюджетной классификации, является основным объектом внимания законодателя. Вместе с тем баланс и отчет о финансовых результатах деятельности, основанные на объективной системе бухгалтерского учета на основе метода начислений, дают больше оснований для анализа и оценки проводимой налогово-бюджетной политики.

На данном этапе развития отечественного бюджетного процесса следует не упускать возможности, предоставляемые указанными видами отчетности. Усилия исполнительных органов по формированию отчетности на основе метода начислений, особенно баланса и внешней проверке органами государственного (муниципального) финансового контроля, должны иметь адекватную оценку со стороны законодательных (представительных) органов.

Регулярное формирование и рассмотрение законодателем такой отчетной информации в итоге приведет к тому, что и на первоначальных стадиях бюджетного процесса (рассмотрение проекта закона (решения) о бюджете) появится необходимость использования данных на основе метода начислений, демонстрирующих будущие финансовые последствия текущей бюджетной политики.

Также необходимо при дальнейшем совершенствовании правового регулирования отчетной стадии бюджетного процесса предусмотреть в Бюджетном кодексе нормы о расширении доступа общественности к информации об исполнении бюджета и его результатах с учетом интересов различных групп населения. Например, следует законодательно закрепить юридическую обязанность предания гласности не только отчетности об исполнении бюджета, но и о достигнутых результатах деятельности каждого органа исполнительной власти (главного администратора бюджетных средств). В этих целях с учетом развития информационных технологий разумно использовать Интернет.

Бюджетный кодекс, предусмотрев проведение органами финансового контроля внешней проверки бюджетной отчетности каждого главного администратора бюджетных средств, на этапе рассмотрения отчета об исполнении бюджета законодательным (представительным) органом не определил механизм подотчетности главных администраторов бюджетных средств. При регулировании, например, отношений на федеральном уровне, в Кодексе только указано, что на заседании Государственной Думы выступает министр финансов Российской Федерации.

Поскольку решение законодателя по отчету об исполнении бюджета принимается в форме закона, то представителем Правительства РФ при рассмотрении этого закона выступает министр финансов. Это приводит к тому, что главные администраторы бюджетных средств напрямую не задействованы в парламентской процедуре рассмотрения отчета об исполнении бюджета. Заключение внешних аудиторов, относящиеся к деятельности соответствующих органов исполнительной власти, а также вопросы законодателя вынужден комментировать Минфин России.

Следовательно, необходимо более четко регламентировать парламентскую процедуру рассмотрения отчета об исполнении бюджета с участием исполнительных органов (главных администраторов бюджетных средств).

Так как объектом бюджетных отношений на отчетной стадии бюджетного процесса являются отчет об исполнении бюджета и деятельность (и ее результаты) исполнительных органов, то и итоговым решением парламента может быть не только утверждение отчета об исполнении бюджета принятием закона (решения) о бюджете, но и постановление законодательного (представительного органа), в котором дается оценка более широкому спектру вопросов.

В условиях признания утратившей силу с 1 января 2008 г. ст. 278 БК, органы внешнего контроля, образованные законодательными (представительными) органами, не выработали стандарты проведения внешней проверки и подготовки заключений на отчет об исполнении бюджета.

Необходимо было не только сохранить ст. 278 Бюджетного кодекса Российской Федерации, модернизировав ее содержание с учетом внесенных изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, но и, более того, ввести статью аналогичного содержания в главу 25.1, сделав едиными требования к содержанию заключений на отчеты об исполнении всех бюджетов.

Этап внешней проверки на отчетной стадии бюджетного процесса регулируется не только нормами Бюджетного кодекса, но и Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации", а также документами, принимаемыми внешним аудитором - самой Счетной палатой. Вместе с тем указанные документы не могут содержать норм, носящих обязательный характер для объекта проверки - главных администраторов бюджетных средств, если только они напрямую не закреплены в законодательстве. Поэтому для четкого определения обязанностей и ответственности исполнительных органов представляется целесообразным закрепить в Бюджетном кодексе базовые правила проведения внешней проверки - прежде всего процессуальные правила и форму взаимодействия с главными администраторами бюджетных средств (сроки рассмотрения заключений, порядок представления и рассмотрения возражений на них, порядок обжалования заключений).

Заключение органа внешнего государственного (муниципального) финансового контроля должно быть инструментом для вынесения законодательным (представительным) органом квалифицированного суждения о состоявшемся исполнении бюджета и оценке деятельности исполнительных органов с тем, чтобы при рассмотрении проектов бюджетов на следующие финансовые годы была возможность законодательным путем решить имеющиеся проблемы или обратить внимание исполнительных органов на необходимость устранения выявленных недостатков.

Таким образом, следует законодательно закрепить, что предметом Заключения должен быть весь процесс исполнения бюджета, обобщающий результаты всех проведенных контрольных мероприятий по проверке исполнения бюджета в отчетном периоде.

Учитывая значительное число муниципальных образований (около 23 тысяч) и очевидные трудности создания в каждом из них профессионального органа внешнего контроля, целесообразно в Бюджетном кодексе предусмотреть возможность привлечения к внешней проверке бюджетной отчетности независимых аудиторских организаций и закрепить пределы их компетенции. На отчетной стадии аудита бюджетного процесса задачей внешнего контроля является не просто подтверждение финансовой отчетности, но и оценка результатов деятельности органов исполнительной власти в ходе исполнения бюджета в отчетном периоде. Последняя задача, помимо того, что несет значительный конфликтный потенциал, имеет все-таки публично-правовой, а не частный характер.