Государственный долг: понятие, структура, проблемы и пути их решения

После распада СССР перед Россией  встаёт вопрос об урегулировании задолженности  перед Лондонским клубом кредиторов. Лондонский клуб кредиторов - крупная (около 1 тыс. членов) неофициальная организация зарубежных коммерческих банков и финансовых институтов, созданная ими для ведения переговоров со странами-должниками, столкнувшимися с серьезными проблемами обслуживания и погашения своих соответствующих обязательств по внешнему долгу. Предметом переговоров с Лондонским клубом являются не покрытые гарантиями государства долги частным банкам. Первое заседание Лондонского клуба состоялось в 1976 г. в связи с платежными проблемами Заира, а к середине 80-х годов клубом было подписано уже около 50 соглашений о пересмотре условий погашения задолженности с широким кругом развивающихся стран.

Россия является одной  из главных стран - должников Лондонскому  клубу (после Бразилии, Мексики и  Аргентины). Это - задолженность по межбанковским кредитам, предоставленным Внешэкономбанку СССР частными коммерческими банками ФРГ, США, Великобритании, Франции, Японии, Италии и других зарубежных стран в советское время, т.е. до 1 января 1992 г., а также по некоторым внешнеторговым векселям того же периода.

Финансово-банковский кризис августа 1998 г. лишил Правительство  РФ тех преимуществ, которые оно  получило, завершив в 1997 г. всеобъемлющую  реструктуризацию задолженности бывшего  СССР. В первую очередь это выразилось в утрате возможности использовать ресурсы международных финансовых рынков для финансирования расходов по погашению и обслуживанию госдолга. В этой ситуации Россия была вынуждена  приостановить выплаты по долгу  бывшего СССР.  
    В ноябре 1998 г. Правительство РФ обратилось к кредиторам-членам Лондонского (а также Парижского) клуба с предложением о проведении переговоров о дополнительной реструктуризации ранее оформленных финансовых обязательств. По состоянию на 31 декабря 1998 г. задолженность России перед Лондонским клубом, включая просроченные проценты (362 млн долл.), достигла 29,6 млрд. долл⁶. При этом предложение российской стороны урегулировать просроченные на 2 декабря 1998 г. суммы путем выпуска процентных облигаций IANs вместо осуществления в соответствии с базовыми соглашениями платежей наличными не получило поддержки со стороны необходимого количества кредиторов (требовалось 95% голосов, было получено 72%).

В ходе последовавших вслед  за этим переговоров российской стороны  с представителями Лондонского  клуба (всего начиная с ноября 1998 г. состоялось семь раундов таких  переговоров) были предприняты попытки  выйти на взаимоприемлемую формулу  новой реструктуризации.

Отдельные российские наблюдатели  высказывались в этот период за то, чтобы вести переговоры с Лондонским клубом с максимально жестких  позиций, имея в виду, что обязательства  ВЭБ перед Лондонским клубом не являются, строго говоря, суверенными (по крайней  мере, по этому вопросу нет однозначного мнения). Предлагалось, в частности, не спешить с завершением переговоров, перенеся его на период после президентских  выборов в России. В пользу отсрочки окончательного урегулирования приводился и такой аргумент, как высокий  уровень текущих мировых цен  на углеводородное сырье, который при  оценке платежеспособности Российской Федерации объективно играл на руку кредиторам.

Высказывалось также мнение о том, что возможная уступка  российской стороны в плане переоформления долгов ВЭБ в суверенные обязательства  Российской Федерации должна быть сделана  лишь после объявления банкротства  ВЭБ по текущим обязательствам, что  позволило бы максимально обесценить подлежащие переоформлению бумаги и  добиться дополнительных уступок со стороны кредиторов (списания основной суммы долга не менее чем на 50%). Необходимо отметить, что с позиций  как минимум 50%-го списания основной суммы долга по обязательствам PRIN и IAN на определенном этапе публично выступали и сами российские переговорщики.  
    В числе неофициальных «рекомендаций» российской делегации звучала также идея о целесообразности переоформления задолженности ВЭБ не в еврооблигации, эмитентом по которым выступает Минфин России, а в валютные облигации Банка России. По мнению сторонников этой идеи, такое урегулирование позволило бы в случае необходимости в будущем нового переоформления задолженности перед Лондонским клубом не затрагивать такой крупный сегмент российских обязательств в его совокупности, как еврооблигации.

Фактические результаты урегулирования, объявленные 11 февраля 2000 г. во Франкфурте-на-Майне (ФРГ) по завершении седьмого раунда переговоров  делегации РФ во главе с первым заместителем председателя Правительства  РФ, министром финансов РФ М. Касьяновым с Консультативным комитетом  Лондонского клуба во главе с  В. Вендтом («Дойче Банк»), выглядели  следующим образом⁷: 
    1. Долг Внешэкономбанка СССР переоформляется (обменивается с определенным дисконтом) в суверенный долг Российской Федерации в форме еврооблигаций. 

2. Предметом обмена являются  обязательства PRINs и IANs, задолженность  бывшего СССР по торговым соглашениям  будет переоформляться в соответствии  с отдельным предложением при  аналогичных условиях. 

3. Общая величина задолженности перед Лондонским клубом составляет 31,8 млрд. долл. Эта сумма состоит из 22,2 млрд. задолженности по реструктуризированным кредитам (PRINs), 6,8 млрд. долл. задолженности по процентным облигациям ВЭБ (IANs) и 2,8 млрд задолженности по просроченным процентным платежам (PDI) по PRINs и IANs (включая проценты на проценты), рассчитанной на 31 марта 2000 г.

4. Российская Федерация предлагает обменять обязательства PRINs на 30-летние еврооблигации с дисконтом 37,5% от номинала. Облигации IANs будут также обмениваться на 30-летние еврооблигации, но с дисконтом 33% от номинала. Новые еврооблигации будут иметь переменную величину купона, который будет выплачиваться 2 раза в год, период амортизации - 47 полугодовых купонов после 7 лет льготного периода.

5. Российская Федерация одновременно предлагает обменять требования по просроченным процентам PDI на новые российские еврооблигации (по номиналу, без дисконта), погашаемые в течение 10 лет (6-летний льготный период) и купоном, равным 8,25% годовых. На дату юридического вступления в силу сделки по обмену будет произведен наличный платеж в сумме около 9,5% от номинала (270 млн долл.) этих 10-летних еврооблигаций.

Эффективность обмена. На основании разработанной  программой рядом экспертов⁸ можно привести следующую таблицу, показывающую эффективное изменение обязательств России перед Лондонским клубом.

Все вышесказанное, с одной стороны, действительно  подтверждает заявления правительства  о значительном снижении долговой нагрузки по Лондонскому клубу. График платежей стал более равномерным и выполнимым, ежегодные платежи в период с 2002 до 2022 г. колеблются от 1 до 2,5 млрд долл. Пик платежей приходится на 2009 г. - более 2,7 млрд долл. Это несопоставимо с первоначальным графиком, по которому в 2008-2011 гг. пришлось бы выплачивать более чем по 5 млрд долл.

С другой стороны, необходимо отметить, что при переоформлении не удастся значительно удлинить период заимствований. Можно было бы говорить о большем успехе реструктуризации, если бы основные объемы амортизации долга приходились на более поздние сроки.

До реорганизации  долга и его переоформления в  российские еврооблигации количество этих ценных бумаг в обращении  составляло около 15,5 млрд. долл. по номиналу. После переоформления суммарный объем евробондов увеличится в 2,4 раза и составит более 36,5 млрд. долл. Значительное увеличение объема этих бумаг практически не оказало негативного эффекта на доходность еврооблигаций.

Успешное завершение переговоров  российского правительства с  МВФ и Всемирным банком в середине июля 1998 г. о предоставлении стабилизационного  кредита на сумму $22,6 млрд⁹. в 1998-1999 гг. дало правительству время и средства для реструктуризации государственного долга. Наиболее рациональной стратегией в сложившейся ситуации представлялось сокращение "короткого" и дорогого внутреннего долга за счет увеличения внешнего - значительно менее дорогого и "длинного".

1.3 Современное состояние

В последние годы благодаря благоприятной  конъюнктуре мировых сырьевых рынков в 2003-2004 г., а также грамотной политике правительства в монетарной и фискальной сферах, добившегося также существенного улучшения отношений с Западом, долговое бремя России значительно сократилось. Долговое бремя России снижается, как в абсолютном выражении, так и относительно ВВП, в то время как обслуживание внешнего долга осуществляется исключительно за счет внутренних ресурсов. При этом если раньше долговые выплаты связывали всю экономику страны и являлись для нее непосильным грузом, то теперь, благодаря гибкой фискальной политике, они не являются столь обременительными, федеральный бюджет сводится с профицитом, а правительство может себе позволить производить досрочные выплаты по долгам и расходы на другие сектора экономики. В прошлом году правительство досрочно произвело выплаты в счет погашения внешней задолженности, в результате чего расходы по обслуживанию и погашению долга в 2004 г. сократились до $16,1 млрд.

В 1992 г. внешний долг правительства  РФ более чем в два раза превышал номинальный объем ВВП. В 1999 г. отношение внешнего долга к ВВП составляло 57%, в 2001 г. - уже 42%, а к концу 2005 г. общий объём государственного долга (включая внутренний) сократится до 29- 30 % ВВП¹⁰.

В абсолютном выражении внешний  долг на конец 1998 г. был равен $156 млрд., а на конец 2001 - около $130 млрд. Согласно проекту федерального бюджета РФ, государственный внешний долг России на 1 января 2004 года составил $124,5 млрд., из которых задолженность по кредитам иностранных правительств составит $54,4 млрд., задолженность перед Парижским  клубом кредиторов - $43,6 млрд. Из стран  Парижского клуба наибольшая задолженность  у России перед Германией - $18,6 млрд. Долг перед Италией на 1 января 2004 года составит $5,5 млрд., США - $3,8 млрд., Японией - $3,7 млрд., Францией - $3 млрд., Канадой - $1,7 млрд., Австрией - $2,6 млрд., Великобританией - $1,4 млрд. Долг перед кредиторами, не являющимися членами Парижского клуба, на 1 января 2004 года составит $4,4 млрд., задолженность бывшим странам  СЭВ - $3,3 млрд., по кредитам иностранных  коммерческих банков и фирм - $3 млрд., перед международными финансовыми  организациями - $11,1 млрд. Объем долга  по государственным ценным бумагам  РФ, выраженным в иностранной валюте, на 1 января 2005 года будет равен $49,8 млрд., по еврооблигационным займам - $42,5 млрд., по ОВВЗ - $7,3 млрд¹¹.

Таким образом, Россия подошла к 2005 году с достаточно неплохими показателями. В настоящий момент на мировом  рынке сложилась благоприятная  конъюнктура, для нашей страны это  выражается в высоких ценах на сырьевых рынках. Последние годы Россия является чистым нетто-экспортёром, по разным оценкам в страну поступает 22 - 25 $ млрд. платёжной выручки¹². В 2004 году в России заработал стабилизационный фонд, деятельность которого снижает риски российских евробондов, а следовательно и выплаты по ним.

В середине текущего года правительство  разработало концепцию  управления государственным долгом, главная  идея которой заключается в устранении существующего дисбаланса между внешним и внутренним долгом. Другими словами, платить иностранным кредиторам государство собирается за счет заимствований у россиян.

Общий объем внешних заимствований  в их абсолютном исчислении в результате подобной операции действительно сократится. Правда, с точки зрения экономической  политики в этом случае более важным является другой вопрос: на сколько  сократится общая долговая нагрузка в процентах от внутреннего валового продукта (ВВП). Важно, чтобы сокращался именно этот показатель - в идеальной  ситуации, за счет роста экономики, а уже потом за счет снижения абсолютной суммы долга. И абсолютные цифры  в данном случае больше интересны  при заполнении ежегодного "бухгалтерского баланса" страны, нежели при планировании долгосрочной экономической стратегии.

На данный момент занять у населения  и внутренних кредиторов можно под 6-8 % годовых, в то время как внешние  заимствования обходятся сейчас России в 8-12 %, а если индекс сырьевых рынков пойдёт вниз, а соответственно и увеличатся риски, то внешние заимствования  будут обходиться гораздо дороже. «В российских бумагах отсутствуют  курсовые риски и риски, связанные  с ценами на нефть и т.д. Поэтому  размещение на внутреннем рынке нам  более удобно»¹³.

Между тем по планам Минфина объем  внутреннего долга в 2004-2005 годах, рассчитанный, исходя из потенциального спроса и предложения, будет возрастать до 1000 млрд. рублей (6,7 % к ВВП) на начало 2005 года и до 1200 млрд. рублей (7,3 % к  ВВП) на начало 2006 года. В 2004-2005 годах  гоcдолг будет сокращаться, хотя и более медленными по сравнению с 2000-2003 годами темпами.

По последней официальной информации Россия в 2005 году выплатит по внешнему долгу 17,7 млрд. долларов. На погашение  основного долга будет направлено 11,5 млрд. долл., на выплату процентов - 6,2 млрд. долларов. В 2005 году расходы  на выплату процентов по внешнему долгу будут "почти на 1 млрд. долл. меньше, чем в этом году¹⁴".