Государственный долг: понятие, структура, проблемы и пути их решения

Компенсационные выплаты  по дореформенным сбережениям граждан  подлежат исключению из проекта программы  государственных внутренних заимствований  и будут учтены в сумме 30 млрд. руб. в расходах федерального бюджета  на 2005 год, в связи с введением  с 1 января 2005 года новой бюджетной  классификации. Указанные расходы, связанные с выплатой компенсаций  по сбережениям, не могут быть учтены в структуре государственного внутреннего  долга, поскольку из-за непринятия ряда федеральных законов в развитие рамочного Федерального закона "О  восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации" не может быть определена стоимость долговых обязательств по дореформенным сбережениям граждан, выраженная в рублевом эквиваленте, и, соответственно, определен объем государственного внутреннего долга по указанному виду задолженности.

На погашение задолженности  по векселям Минфина России планируется  направить 3,37 млрд. рублей, что позволит практически полностью рассчитаться с Банком России по этому виду долга. Оставшийся незначительный объем векселей будет погашен в 2006 году.

Теперь проанализируем программу внешних заимствований на 2004-2005 годы²². В предоставленном материале проведена сравнительная характеристика доходности к погашению еврооблигаций Российской Федерации, Бразилии и Турции. Исходя из них видно, что Россия, имеющая вместе с двумя другими странами кредитный рейтинг ВВ²³, возглавляет список своей группы. Это означает, что инвесторы на данный момент охотнее вкладывают деньги в долговые обязательства Российской Федерации, нежели других стран. Далее в материале Минфина говорится о снижении доходности по рублёвым заимствованиям. Программа заимствований на 2004-2005 годы складывалась именно под влиянием этих двух факторов. В данном проекте сформулированы следующие принципы:

• Максимальное ограничение принятия обязательств по привлечению кредитов иностранных государств и займов международных финансовых организаций по новым проектам, финансируемым из федерального бюджета.
• Сокращение неэффективно используемых займов и займов, реализуемых в течение длительного времени.
• Максимальное привлечение займов для финансирования расходов по уже реализуемым проектам с целью их завершения.
• Концентрация заемных ресурсов для реализации новых крупных имеющих общегосударственное значение инфраструктурных проектов, решения по реализации которых в счет «связанных» кредитов и займов международных финансовых организаций уже принято Правительством.

Ниже представлен общий  объем обязательств по привлечению  средств, предусмотренный Программой государственных внешних заимствований (кредиты правительств иностранных государств)

Из данной гистограммы видно, что  правительство с каждым годом  в рамках реализации программы снижает  поступления кредитов от иностранных  государств, но остаётся непонятным тот  факт, что использование средств  осуществляется в «половинчатом объёме». Ведь если с 2000 года бюджет верстается с профицитом, то данные привлечённые средства расходуются только с теми целевыми аспектами, для решения которых они привлекались. Сам собой напрашивается вывод о неэффективном использовании данных средств. Но всё же если сравнить процент использования по годам (2000-36%,2001-46%,2002-51%,2003-44%,2004-51%) наблюдается тенденция к увеличению доли использованных средств, т.е. к увеличению эффективности. Из общего объёма привлечённых средств с каждым годом всё больше ассигнований направляется на социальную сферу, но за счёт этого происходит уменьшение поступлений в промышленность. Однако, проверка Счетной палаты соответствия программы государственных внешних заимствований Российской Федерации у международных финансовых организаций по решению приоритетных социально-экономических задач, а также ряд тематических проверок использования средств займов международных финансовых организаций для финансирования различных проектов показали, как правило, низкую отдачу от их реализации для народного хозяйства и улучшения социального обеспечения населения. Рассмотрение портфеля проектов программы государственных внешних заимствований за последние несколько лет в целом позволяет сделать вывод о том, что наблюдается значительное распыление средств по большому числу несвязанных между собой проектов.

Во  многом это явилось следствием того, что у России нет единой стратегии привлечения средств, а программы заимствований в известной степени формировались в соответствии со стратегическими и тактическими целями международных финансовых организаций и инициативами отдельных министерств и ведомств.

Однако 48 % средств, привлекаемых правительством у международных  организаций, тратиться на инфраструктурные проекты. Подводя итоги анализа  программ, необходимо отметить следующее:

• С каждым годом правительство России уменьшает объём заимствований.
• Происходит замещение «дорогого» внешнего долга «дешёвым» внутренним.
• Отчисления из общего объёма поступающих средств на консультационные услуги с каждым годом сокращаются²⁴.
• Приоритетной целью становится социальная сфера.
• С 2001 года заявлено о проведении политики обслуживания и погашения внешних долгов.
• Ужесточение контроля над заимствованиями проявляет себя на всех уровнях бюджетной системы.
• Неэффективность и длительность использования средств сменяется большей продуктивностью и стремление к скорейшему завершению «долгих» проектов.

2.2 Управление  долгом

Штудируя бюджет-2004, немногие обратили внимание на одно обстоятельство. В нынешнем году Россия заплатит по внешнему долгу на 2 с лишним миллиарда  долларов больше, чем планировалось  изначально, сразу после реструктуризации российской задолженности перед  иностранными кредиторами.

В целом это приблизительно столько же, сколько в прошлом, "пиковом" году. Поскольку никто  о корректировке стратегии внешних  выплат официально не объявлял, остается предположить, что "довесок" - скорее всего попытка использовать благоприятную  внешнеэкономическую конъюнктуру. Вместе с тем понятно: конъюнктура  изменчива, и без просчитанной долгосрочной политики управления госдолгом, считают  специалисты, нам не обойтись²⁵.

Вопрос об эффективном  управлении государственным, преимущественно  внешним долгом впервые возник еще  в 1996 году на волне президентских  выборов. Выборы прошли, волна улеглась, а проблема ничуть не утратила своей  актуальности. Еще бы! В 1981 году долг СССР составлял всего 5 миллиардов долларов, в 1985-м - уже 25 миллиардов, в 1991-м - 68, в прославившемся дефолтом 1998 году долговая вершина России - правопреемницы СССР - поднялась до 158 миллиардов.

Однако для управления госдолгом важна не только абсолютная величина, но и ее структура. Специалисты  условно делят долги на две  части: рыночную и нерыночную. Нерыночная часть задолженности не поддается  реструктуризации. Обычно это долги  перед государствами и международными финансовыми институтами.

Существует подготовленная Минфином и внесенная в Правительство  Концепция по управлению государственным  долгом. Документ подготовлен достаточно давно. Однако его судьба пока совершенно неясна. Судя по всему, кабинет министров  рассматривать его в ближайшее  время не собирается.

Точной выверки долга  так и не произошло, отсутствует  прозрачный учет долговых обязательств. Отсюда разночтения, причем более чем  солидные. Так, по данным Минфина на 1 января 2004 года величина внешней задолженности составляла 132,8 миллиарда, а по информации ЦБ - 111,3 миллиарда долларов. Даже если предположить, что два уважаемых ведомства используют разные методики для расчета, то все равно такая разница выглядит более чем странно.

Не решен основной институциональный  вопрос: какая организация должна непосредственно отвечать за проведение долговой политики? Формально ею остается ВЭБ, но его статус до сих пор не определен. И когда будет создано  российское долговое агентство - неясно. Из этого обстоятельства логично  вытекает отсутствие системного подхода  к управлению долга. Сейчас с внешним  долгом государство работает по одним  правилам, с внутренним - по другим. Причем оба этих направлениях мало связаны между собой.

В процессе реализации политики государственных заимствований не всегда учитывались структурные особенности и графики платежей по государственным долговым обязательствам. В результате, осуществление новых заимствований способствовало образованию так называемых «пиков» платежей по погашению и обслуживанию государственного долга. Указанные недостатки действующей системы управления долгом в полной мере реализованы в «пиках» в графике платежей по внешнему долгу России, приходящихся на 2003, 2005, 2008 гг. Более того, нередко платежи в течение одного финансового года также концентрируются в пределах двух-трех месяцев, что существенно затрудняет процесс управления денежной наличностью и кассовое исполнение федерального бюджета.

В процессе управления государственным долгом органами государственной власти должны решаться следующие основные задачи:

• поддержание объема государственного долга на экономически безопасном уровне, недопущение переполнения рынка заемными обязательствами государства и резкого колебания их котировки, минимизация стоимости долга для государства,
• обеспечение своевременного исполнения и обслуживания обязательств в полном объеме.

Эффективное использование мобилизованных средств и контроль над целевым использованием выделенных кредитов должны максимально способствовать решению задач, определенных финансовой политикой.

Вопросы управления государственным долгом в настоящее время регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации, введенным в действие с 1 января 2000 г., Федеральным законом от 29 июля 1998 г'. № 458 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», федеральными законами о бюджете на очередной финансовый год, постановлением Правительства Российской Федерации от 4 марта 1997 г. № 245 «О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации», другими нормативно-правовыми документами, в частности актами Банка России и Внешэкономбанка.

Анализ  имеющейся законодательной базы в сфере государственного долга позволяет сделать вывод, что вопросы правового регулирования управления государственным долгом в настоящее время получили недостаточно полное и четкое юридическое закрепление²⁶.

Существенным  недостатком управления государственным долгом является недостаточная разработка законодательно установленных целей государственных заимствований. Законодательная база по вопросам управления государственным долгом характеризуется недостатками в разграничении компетенции, полномочий и ответственности органов государственной власти в области управления государственным долгом и порядка их взаимодействия. Вне рамок действующего законодательства остаются вопросы координации и разграничения полномочий Правительства Российской Федерации и Банка России в проведении текущей долговой, денежно-кредитной и валютной политики. В настоящее время данная координация осуществляется на стадии согласования бюджетной и денежно-кредитной политики Правительства Российской Федерации и Банка России на соответствующий год. В тоже время необходимо четко законодательно определить процедуры и механизмы взаимодействия и координации соответствующих органов, их функции и ответственность, а также механизм обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную и долговую и бюджетную политику.

Статьей 120 Бюджетного кодекса Российской Федерации «Единая система учета и регистрации государственных заимствований Российской Федерации, государственных заимствований субъектов Российской Федерации и муниципальных заимствований» определено, что в Российской Федерации действует единая система учета и регистрации государственных заимствований Российской Федерации. Этой же статьей установлена обязанность Минфина России вести государственные книги внутреннего и внешнего долга Российской Федерации (Государственную долговую книгу Российской Федерации). Минфин России осуществляет ведение государственных книг внутреннего и внешнего долга Российской Федерации. Однако при этом много вопросов остаются неурегулированными. Так, например, вопреки требованиям Бюджетного кодекса Государственная книга внешнего долга Российской Федерации представляет собой лишь перечень регистрационных документов архивного хранения, а именно копий соглашений Российской Федерации, заключенных с Международным валютным фондом и Международным банком реконструкции и развития, в их первоначальном виде, без отражения изменений, внесенных в эти соглашения в части сумм заимствований, сроков закрытия проектов по мере их реализации и произведенных Российской Федерацией выплат в пользу МВФ и МБРР.

При этом статья 121 Бюджетного кодекса устанавливает требование вносить в Государственную долговую книгу Российской Федерации сведения об объеме долговых обязательств Российской Федерации, о дате возникновения обязательств, формах обеспечения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другую информацию. Информация о долговых обязательствах должна вноситься в Государственную долговую книгу Российской Федерации в срок, не превышающий три дня с момента возникновения соответствующего обязательства.

Некоторые действующие нормативно-правовые акты по вопросам управления государственным долгом до сих пор еще не приведены в соответствие с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Так, например, необходимо внести изменения в Порядок работы с проектами, финансируемыми за счет займов Международного банка реконструкции и развития, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 1996 г. № 395. Это связано в первую очередь с тем, что после вступления в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации многие положения данного документа устарели, изменилась сама стратегия Российской Федерации в отношении заимствований у международных финансовых организаций.

Весьма важным фактором в регулировании  государственного долга является обеспечение соответствующей законодательной базы на уровне субъектов Российской Федерации. До введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации какой-либо обобщенной информации о состоянии и структуре долговых обязательств субъектов Российской Федерации и входящих в их состав муниципальных образований не существовало.