Государственный долг: понятие, структура, проблемы и пути их решения

В настоящее  время правовое регулирование государственного долга субъекта Российской Федерации осуществляется на основе норм Бюджетного кодекса Российской Федерации и законов субъектов Федерации о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, разработанных на его основе (например, Закон Калининградской области от 7 июня 2002 г. № 156 «О бюджетном процессе в Калининградской области»). Кроме того, в развитие указанных выше законодательных актов в ряде регионов принимаются отдельные законы субъекта Федерации, определяющие вопросы управления государственным долгом. Например, в Кабардино-Балкарской Республике таким законом является Закон от 24 февраля 1999 г. № 6-РЗ «О государственном долге Кабардино-Балкарской Республики», где находят отражение все необходимые показатели, перечень которых определен требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Принятие  подобного рода нормативных актов  показывает, что на уровне субъектов Российской Федерации понимают роль и значение такой формы государственного долга, как гарантийные обязательства. В тоже время на федеральном уровне отдельного постановления Правительства РФ по государственным гарантиям нет. В настоящее время нормы действующего законодательства не регламентируют четко механизм и условия предоставления государственных гарантий. Это связано еще и с тем, что и по этой и по другим формам государственного долга правовое регулирование осуществляется на основе разрозненных подзаконных актов.

Отдельной проблемой в сфере государственного долга является проблема восстановления и защиты сбережений граждан Российской Федерации, регулируемая нормами Федерального закона от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации». Данным законом определено, что государство гарантирует восстановление и обеспечение сохранности ценности денежных сбережений. К настоящему времени в целях обеспечения исполнения данного закона было принято еще четыре федеральных закона, которые определяют условия восстановления гарантированных сбережений граждан.

В то же время в законодательстве не закреплен  порядок перевода гарантированных сбережений граждан во вкладах в Сбербанке России и организациях государственного страхования в целевые долговые обязательства, а также порядок обслуживания и погашения целевых долговых обязательств, что не позволяет определить принятые Федеральным законом от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ обязательства государства в денежной единице Российской Федерации — рублях, и, следовательно, учесть их в структуре и общем объеме государственного внутреннего долга Российской Федерации. Работа по осуществлению перевода государственных ценных бумаг СССР, гарантированных Федеральным законом «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации», в целевые долговые обязательства на практике не осуществляется в связи с незавершенностью разработки нормативных актов, предусмотренных в статье 10 Федерального закона от 12 июля 1999 г. № 162 «О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации», а именно порядок начисления доходов на определенные данным законом целевые долговые обязательства и порядок их обслуживания должны устанавливаться отдельными федеральными законами. В связи с этим в настоящее время положения Федерального закона от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации» не выполнимы. Таким образом, законодательная база не отражает экономические реалии и нуждается в пересмотре.

Таким образом, действующие правовые нормы  по вопросам управления государственным долгом нуждаются в существенных дополнениях в связи с существующими экономическими и практическими реалиями. В первую очередь необходимо четко законодательно закрепить цели государственных заимствований, разграничить компетенцию, полномочия и функции органов, осуществляющих управление государственным долгом, а также порядок ведения Государственной долговой книги Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципальной долговой книги.

Принятие  соответствующих изменений и  дополнений действующего законодательства позволит осуществлять достоверный учет состояния государственного долга и операций по его обслуживанию, создать работоспособный механизм управления государственным долгом, повысить эффективность заемной и долговой политики, обеспечить действенный контроль за государственным долгом на основе прозрачности долговой политики для кредиторов и инвесторов, российского общества в целом.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 3

3.1 Международный опыт  реструктуризации государственных долговых обязательств

 

Решение российского правительства  от 17 августа 1998 г. о временном замораживании  рынка внутренних долговых обязательств и их последующей реструктуризации было беспрецедентным в новейшей экономической истории. Эксперты так  и не смогли найти аналога дефолта  по внутреннему долгу, учитывая бесспорную возможность его монетизации  денежными властями (масштабный дефолт по внутренним долговым обязательствам в Бразилии в начале 90-х годов  был связан с целым комплексом экономических реформ, что не позволяет  проводить прямые аналогии с его  российским вариантом). Следствием подобного  шага стал системный финансовый кризис, выразившийся в росте темпов инфляции и девальвации, катастрофическом снижении уровня жизни населения, фактической  изоляции России на рынке мирового капитала.

Действительно, дефолт по долговым инструментам, номинированным в национальной валюте, может быть объяснен лишь как следствие политически  ошибочных решений. В то же время  на развивающихся рынках накоплен значительный опыт реструктуризации государственных  долговых обязательств. Процедура реструктуризации, в различных ее формах, позволила  ряду стран разрешить проблему непомерного  обслуживания государственного долга, добиться доверия инвесторов и, соответственно, достичь финансовой стабилизации и  обеспечить условия для дальнейшего  притока на внутренний рынок иностранных  инвестиций.

В мировой практике известны четыре основных схемы реструктуризации суверенного  долга²⁷:

• обмен одних долговых обязательств на другие (схема "облигации-облигации");
• обмен долговых обязательств на акции в рамках государственной программы приватизации (схема "облигации-акции");
• досрочный выкуп долговых обязательств с дисконтом (схема "выкуп");
• списание части долговых обязательств.

Впервые схема "облигации-облигации" была применена в 1989 г. в Мексике. Тогда кредиторам (в том числе  держателям ценных бумаг, оказавшихся  в состоянии дефолта; банкам и  компаниям, выдавшим синдицированные  кредиты, и т.д.) было предложено на выбор  три варианта реструктуризации задолженности.

Первый вариант предполагал  обмен имеющихся у инвесторов долговых обязательств по номинальной  стоимости на 30-летние облигации  с одновременным списанием 35% от суммы задолженности (Discount Bonds). Купонная ставка (выплата купона - раз в  полгода) этих облигаций составляла LIBOR+13/16% годовых. Второй вариант предусматривал обмен долгов по их номинальной стоимости  на 30-летние облигации (Par Bonds) с фиксированным  полугодовым купонным доходом - 6.25% годовых в долларах США, 6.63% - во французских  франках, 5.31% - в немецких марках, 10.75% - в итальянских лирах, 3.85% - в японских иенах (купонная ставка на момент выпуска  облигаций предполагалась ниже рыночных показателей, т.е. ниже аналогичной  полугодовой среднерыночной ставки). При этом 25% от общего объема эмиссии и 5% от объема купонных выплат по обоим видам ценных бумаг были гарантированы облигациями казначейства США, которые приобретались Мексикой за счет средств, выделенных международными финансовыми организациями.

Третья возможность заключалась  в том, что банки могли использовать до 125% замороженных средств - "замороженная" сумма плюс компенсация в 25% от нее - без учета долгов, подвергшихся реструктуризации по первому или  второму сценарию, в качестве новых  кредитных ресурсов (New Money) по истечении  четырехлетнего периода (т.е. эти средства можно было вновь использовать для  выдачи кредитов экономическим агентам).

В ходе этой операции 49% долгов были обменены их держателями на Discount Bonds, 41% - на Par Bonds, 10% - на New Money. Всего в ее результате было реструктурировано долгов на общую  сумму в 48.9 млрд. долл. (с учетом списания накопленных процентов).

Таким образом, в общих чертах "план Бреди" выглядит следующим образом. Правительство страны, намеревающейся реструктурировать свой национальный долг, достигает определенных договоренностей  с МВФ и разрабатывает совместно  с фондом программу структурной  перестройки экономики, включающую в себя предоставление стране новых  кредитных ресурсов. После того как  эта программа начинает успешно  претворяться в жизнь, инвесторам предлагается обменять имеющиеся у них кратко- и среднесрочные долговые обязательства  на долгосрочные ценные бумаги, номинированные обычно в валюте одного из государств "большой семерки", которые  частично обеспечены US T-Bills. При этом происходит частичное списание долга (от 20 до 50%). Следует отметить, что  мировое сообщество располагает  достаточно мощными рычагами давления на инвесторов, сомневающихся в целесообразности подобной сделки. Так, например, в США  имелись прецеденты, когда убытки, понесенные американскими компаниями от финансовых операций в странах, реализующих "план Бреди", не уменьшали налогооблагаемую базу, если данная компания не соглашалась  на реструктуризацию.

Впоследствии аналогичные варианты реструктуризации широко применялись  в странах Латинской Америки (Аргентине, Бразилии и т.д.), Восточной Европы (Болгарии, Польше), Африки (Нигерии, Марокко). Юго-Восточной Азии (Филиппинах). В  ходе реализации данной программы Всемирным  банком, МВФ и Экспортно-импортным  банком Японии был создан специальный  фонд в 32 млрд. долл. для обеспечения  выпуска Brady bonds; на эти средства приобретались US T-Bills, которые являлись обеспечением новых ценных бумаг. Стоит отметить, что указанная схема широко применялась  для реструктуризации не только государственных, но и корпоративных, в первую очередь  банковских, долгов и тем самым  позволяла проводить реорганизацию  национальной банковской системы в  достаточно благоприятных условиях.

Всего в ходе реструктуризации долгов по "плану Бреди" в период с 1989 по 1998 гг. было выпущено облигаций  на общую сумму 132.8 млрд. долл.

Схема «облигации-акции»

Обмен долговых обязательств на акции  в рамках государственной программы  приватизации (схема "облигации-акции") - форма сокращения государственного долга, широко применявшаяся в конце 80-х - начале 90-х годов в ходе приватизации в ряде стран Латинской Америки и Восточной Европы. Отметим, что такая схема рассчитана на весьма специфические категории инвесторов - в первую очередь потому, что при ее использовании структура активов инвесторов изменяется качественным образом. Долговые обязательства заменяются принципиально иным финансовым инструментом - акциями, которые не предполагают получения инвестором фиксированного дохода. Выигрыш же государства в результате этой операции достаточно очевиден: происходит сокращение долга за счет реализации части госсобственности на приемлемых условиях.

Примером хорошо организованной реализации схемы "облигации-акции" может  служить программа реструктуризации государственного долга Аргентины  в 1987 г. Тогда инвесторам было предложено либо использовать средства, замороженные ранее в долгосрочных инвестиционных проектах, под контролем центрального банка (аналог New Money в "плане Бреди"), либо принять участие в процессе акционирования предприятий, находившихся в государственной собственности, в рамках процесса первичной приватизации. Впоследствии держателям замороженных долгов была предоставлена и третья возможность использования этих средств: в том случае, если инвестору  не удалось принять участие в  процессе приватизации, а условия  капитализации средств в центральном  банке оказались для него неприемлемыми, то он мог приобрести акции уже  приватизированных компаний на вторичном  рынке.

Долгосрочные инвестиционные проекты  реализовывались следующим образом: не менее 30% от суммы проекта вносилось "живыми" деньгами, оставшаяся часть - замороженными бумагами в соответствии с их дисконтированной стоимостью. При этом стоимость импортного оборудования, НДС и стоимость недвижимости, задействованной в проекте, исключались  из его суммарной стоимости. Большинство  проектов были ориентированы на агропромышленный комплекс, туризм и автомобилестроение; инвестиции в недвижимость и финансовый сектор были запрещены.

Приватизационный процесс осуществлялся  посредством проведения специальных  аукционов. Министерство экономики  и центральный банк определили квоты  акций различных предприятий, выставляемых на аукционы, а также дисконт, который  накладывался на общую сумму долгов, принадлежащих инвесторам; данная сумма  была формально конвертирована в Australes - аргентинскую свободно конвертируемую валюту, введенную в ходе реформ второй половины 80-х годов. Далее  на аукционе инвестор выставлял заявки на право стать держателем того или  иного пакета акций (или его части), при этом он по своему желанию мог  увеличить дисконт, т.е. увеличить  объем списываемой задолженности, повышая тем самым приоритетность своей заявки. В ходе торгов ставка дисконта зачастую поднималась значительно  выше 36%, определенных монетарными властями, иногда до 72%.

Если в результате этого владелец реструктурируемых бумаг становился инвестором аргентинской компании, получая  по итогам аукциона право на покупку  определенной доли акций данного  предприятия, тогда проводилась  независимая оценка, в ходе которой  определялся уставный капитал (УК) компании. После чего инвестор получал соответствующую  долю УК по установленной в результате экспертизы номинальной стоимости. В том случае, если инвестор был  первичным держателем реструктурируемых  бумаг, эта операция не облагалась налогом, а рассматривалась как досрочное  погашение облигаций по дисконтированной цене, погашение же осуществлялось посредством акций. В противном случае взыскивался налог на прибыль, а налогооблагаемой базой при этом служила разница между ценой покупки облигаций на рынке и обменной стоимостью облигаций, определенной центральным банком (см. выше). Процесс приобретения акций на вторичном рынке также осуществлялся под контролем центрального банка по определяемым им ценам.

В ходе реализации этой программы  за год было реструктурировано гособлигаций на сумму примерно 1.5 млрд. долл. Причем 50% инвесторов предпочли схему обмена на акции, 34% - инвестиционные проекты, остальные - использование средств  на вторичном рынке акций.