Государственный долг: понятие, структура, проблемы и пути их решения

Все перечисленные  в предыдущей главе механизмы  снижения долгового бремени являются в большей степени классическими, нежели инновационными. В данной главе  поподробнее рассмотрим тот механизм, который был предложен Всемирным фондом дикой природы (WWF) и успешно апробирован в некоторых странах мира.

Механизм схемы «долги на проведение природоохранной деятельности»  следующий: кредитор договаривается со страной должником о сделке, по которой кредитор списывает долг или его часть в обмен на обязательство страны-должника вложить  соответствующую сумму в своей  стране в охрану природы и устойчивое природопользование. Такая реструктуризация долгов оказалась реальным стимулом для западных кредиторов при списании части долгов целого ряда стран. Такая  схема уже была успешно реализована  во многих странах, причем далеко не только бедных: Африка - 8 стран (Мадагаскар, Замбия и др.), Азия - 4 страны (в том числе  – Филиппины), почти все страны Латинской Америки (31 страна, включая  Боливию, Коста-Рику, Эквадор, Мексику, Перу и др.), в двух Восточно-европейских  странах «с переходной экономикой»  – Польше и Болгарии. В частности, в Польше реализация схемы «долги на проведение природоохранной деятельности»  и создание независимого неправительственного Экофонда внесло большой вклад в  решение проблемы государственного долга. Долги Польши 16 западным странам  составляли примерно 18 млрд. долл. США, после соглашения о реструктуризации в рамках «Парижского клуба» в 1991 г. долги были сокращены на 50%, при условии, что они будут выплачены к 2010 г.

Уникальность ситуации с внешним  долгом России состоит также в  том, что Россия является не только крупнейшим заемщиком (на 1 января 2004 г. внешний долг Российской Федерации  составлял 132,8 млрд. долл. США), но и крупнейшим кредитором для многих стран (России должны примерно столько же, 135 млрд. долл. США, но практически вся задолженность  просроченная). Так, задолженность Кубы, Монголии, Вьетнама и Индии составляет 79 млрд. долл. США, причем эти страны расположены на территории так называемых экорегионов «Global 200». Это наиболее значимые для охраны глобального  природного биоразнообразия экорегионы планеты Земля.

Совместная реализация схемы «долги на проведение природоохранной деятельности»  Правительством Российской Федерации  и Всемирным фондом дикой природы, который является одним из основных в мире обладателей институционального опыта реализации данной схемы обмена долгов, может способствовать как  уменьшению внешней задолженности  России и довольно большой группы развивающихся стран, так и формированию долговременных финансовых механизмов сохранения биоразнообразия России и стран, которые имеют перед  ней задолженность.

Реструктуризация внешних долгов России с использованием схемы «долги на проведение природоохранной деятельности»  может создать долговременные уникальные возможности для национального  финансирования природоохранных проектов и программ, в том числе и  для обеспечения основной деятельности заповедников и национальных парков, финансирования государственных природоохранных  и инвестиционных экологических  программ и т.п. Таких примеров в  мире немало, например, только в результате двух небольших обменов «долги на проведение природоохранной деятельности»  Экологический Фонд Филиппин получил 26 млн. долл. США.

В России именно сейчас созревают  условия для проведения обменов  «долги на проведение природоохранной  деятельности». В этом потенциально заинтересованы все стороны –  и Россия, и разные группы кредиторов. Это могут быть и частные кредиторы, в частности, «Лондонский клуб», но и, как показывает опыт, возможно достижение взаимопонимания и с  «Парижским клубом», что в настоящее  время является ведущей внешнеполитической экономической задачей России. Следует  также учитывать, что реструктуризация «долги на проведение природоохранной  деятельности» на первом этапе, вероятно, может быть быстрее и эффективнее  реализована на уровне субъектов  Российской Федерации.

В течение последнего десятилетия  на обмен ДНП пошел целый ряд  развивающихся стран: Бразилия, а  также такие восточноевропейские  страны с переходной экономикой, как  Польша и Болгария.

Обмены ДНП являются, по сути, рыночным механизмом проведения природоохранной  деятельности, имеющей как национальное, так и наднациональное и глобальное³⁰.

Имеется в виду, что в развитых странах есть «спрос» на то, чтобы  в странах-должниках сохранялись  заповедные территории, и проводилась  адекватная природоохранная деятельность. В тоже время страны-должники готовы больше заботиться о природе и вкладывать в это часть своих средств, получая взамен существенно большее сокращение долгов.

Обмены «долги на проведение природоохранной  деятельности» – это один из источников финансирования экологической деятельности в условиях значительной долговой задолженности  страны и способ уменьшения международного долга в обмен на экологические  инвестиции.

Средства для финансирования проектов в рамках обменов ДНП могут  иногда рассматриваться, как начальные  вложения для привлечения дополнительного  финансирования из других источников. Некоторые банки вместо списания неоплаченных долгов рассматривают  обмены ДНП, как полезную благотворительную  деятельность. Проекты в рамках обменов  ДНП могут увеличивать занятость  и иностранный туризм и, тем самым, привлекать в страну иностранную  валюту, создавать в международных  кругах репутацию экологически ответственной  страны, что может положительно сказаться  на переговорах в Лондонском и  Парижском клубах, катализировать другие виды ПД, способствовать укреплению сотрудничества между государством и НПО.

Обмены «долги на проведение природоохранной  деятельности» проводятся обычно в  трех формах:

1. Долги страны покупаются и ликвидируются в обмен на продолжение природоохранных программ на определенной территории .
2. Долг конвертируется  в местную валюту, которая затем используется местными НПО, часто в сотрудничестве с международными неправительственными организациями, для проведения природоохранных проектов в стране-должнике.
3. Кредитор/кредиторы и должник договариваются о том, что последний выплачивает в установленные сроки свой долг в виде взноса в местной валюте в создаваемый совместно управляемый экофонд, средства которого используются на реализацию согласованных экологических проектов (например, Польский Экофонд).

Пример обмена «долги на проведение природоохранной  деятельности».

1. - Страна-должник, инвестор  и страна-кредитор достигают соглашения  по преобразованию долга. 
2. - Донор предоставляет инвестору средства для проведения ПД.
3. - Инвестор выкупает долговые обязательства страны-должника на вторичном рынке долгов по рыночной цене (ниже номинала).
4. - Инвестор предоставляет выкупленные долговые обязательства со скидкой от рыночной цены местной неправительственной организации.
5. - Местная неправительственная организация обменивает долговые обязательства на  ценные бумаги в местной валюте выпущенные в обращение Центральным банком страны-должника.
6. - Местная неправительственная организация согласовывает с правительством страны-должника экологические проекты, которые подлежат осуществлению на приобретенные средства.
7. - Реализовываются экологические проекты.

Доверительные фонды, созданные с участием средств, полученных от обменов ДНП, позволяют достигнуть более долгосрочной финансовой устойчивости, когда доход от дотации используется для текущих расходов на национальные парки и заповедники. Такие фонды имеют «прозрачные» структуры управления и отчетности и привлекают доноров, делающих одноразовые пожертвования на сохранение природы. В то же время стали возникать инвестиционные фонды для финансирования устойчивого развития предприятий.

В обменах ДНП сумма внешних  обязательств сокращается на всю  номинальную стоимость. В этой ситуации обмены ДНП страдают теми же двумя недостатками, что и выкуп долгов:

1. когда страны выкупают долг по рыночной цене, они платят за «усредненный» долг, а избавляются от «предельной» стоимости долга,
2. сопутствующие факторы, используемые суверенными должниками (в отличие от внутреннего долга, когда все они остаются при дефолте), никогда не могут быть полностью покрыты правительством-кредитором. Поэтому для страны-должника меньше смысла выкупать долг, так как она теряет меньше при дефолте. В этом смысле страна-должник даже не компенсирует полную скидку со своего долга на вторичном рынке. Поэтому субсидии, присущие обмену ДНП играют роль только тогда, когда нельзя получить прощения долга или дотации.

Достоинства обменов «долги на проведение природоохранной  деятельности»

• Положительное воздействие  на состояние окружающей среды и  на систему управления окружающей средой.
• Снижение бремени внешнего долга, хотя оно не столь значительно, как при обмене «долги на активы».
• Приток природоохранных инвестиций вследствие предоставления выгодных условий при конверсии приобретенного долга.
• Получение части скидки вторичного рынка долга. Если при обменах «долги на активы» часть скидки вторичного рынка долга, достающаяся правительству страны-должника составляет 10 - 15% номинальной суммы долга, то при проведении обменов ДНП эта скидка может быть значительно выше.
• Инфляция, не значительна, так как приобретение долга у инвестора финансируется за счет относительно небольшой эмиссии национальной валюты.
• ДНП не заменяют приток природоохранных заграничных инвестиций. Так как вложение средств в защиту окружающей среды страны производится безвозмездно, за счет средств природоохранных организаций, то сложно предположить, что эти организации могли бы произвести те же самые инвестиции в том же объеме, если бы у них не было возможности использовать механизм ДНП.
• Конверсия долга не ложится тяжелым бременем на государственный бюджет, так как речь идет о достаточно постепенном процессе.
• Отток капитала из страны отсутствует.
• Проблема неоптимального распределения ресурсов не стоит так остро, как в случае с обменами «долги на активы». Инвестирование дополнительных средств в природоохранную деятельность вряд ли может привести к усилению структурных диспропорций в экономике.
• Возможности спекуляции ограничены ввиду:

• жесткой договоренности о вложении средств в определенные проекты,
• участия в сделке авторитетной природоохранной организации, не преследующей цели извлечения прибыли из данной операции.

Критика обменов «долги на проведение природоохранной  деятельности» обычно выглядит таким образом (в прочем все это применимо и к другим видам преобразования долгов):

• Правительство может отрицательно отнестись к перспективе передачи средств национальной неправительственной организации для реализации природоохранных проектов, отобранных, как правило, иностранной природоохранной организацией. Принятие природоохранных мер в соответствии с приоритетами инвестора, а не приоритетами принимающего государства, может восприниматься как вмешательство во внутренние дела государства и как посягательство на его суверенитет в отношении использования природных ресурсов и управления ими. Решение этой проблемы кроется в привлечении представителей правительства или природоохранного ведомства к отбору проектов или к одобрению уже отобранных проектов.
• Обмены ДНП во многом основаны на предпочтениях доноров (это также справедливо для всех видов зарубежной и другой помощи), которые не всегда отвечают интересам, практике и правилам принимающей стороны, иногда мало учитываются вопросы решения локальных экологических проблем и их влияния на здоровье населения.
• Обмены ДНП мало влияют на деятельность коммерческих структур по уменьшению их негативного воздействия на окружающую среду.
• Часто проекты в рамках обменов ДНП недостаточны для решения тех задач, на которые они ориентированы.

В России именно в 2004-2005 гг. созревают  условия для проведения обменов "долги на проведение природоохранной  деятельности". В проведении таких  обменов потенциально заинтересованы все стороны, и Россия, и банки  кредиторы, и природоохранные организации. Между тем, специфика российских условий, в частности, отсутствие организованного  вторичного рынка внешнего долга, отсутствие опыта проведения подобных операций и операций по выкупу долгов, а также  иногда напряженные отношения с  международными финансовыми кругами, скажется на проведении первых ДНП. Учитывая сложную российскую экологическую  и экономическую обстановку и  недостаток средств на финансирование природоохранных мер, обмены ДНП  могут стать уникальным и эффективным  инструментом, позволяющим получить значительные средства в защиту природы, одновременно уменьшая бремя внешнего долга.