Государственный долг: понятие, структура, проблемы и пути их решения

Глава 2

2.1 Государственные программы

В контроле и регулировании нуждаются  любые процессы, состояния и действия. Легко представить себе тот хаос, который творился бы в экономике, если бы государство не создавало  долгосрочных программ, не проводило  мониторинг, не осуществляло должного контроля. Легко, потому что этот хаос мы наблюдали в начале 90-х годов  в области государственного долга, когда государство в лице правительство  и министерства финансов бездумно брало  долги, не имея даже среднесрочной программы, не говоря уже о каких-то перспективных  проектах. Период первой половины-середины 90-х гг. характеризовался тесным сотрудничеством  РФ с МВФ, ЕБРР, а также частными кредиторами и инвесторами. Согласно отчетам спецкомиссии палаты представителей США, в РФ было перекачано в виде кредитов и вложений несколько десятков миллиардов долларов. Нередко эти  деньги использовались, как нам говорили «по нецелевому назначению», а попросту разворовывались.

До 1998 года у аналитиков складывалось впечатление, что Российское правительство  живёт одним днём. В подтверждение  этим словам можно привести ситуацию с внутренним долгом, которая была рассказана в предыдущей главе. Августовский кризис 1998 г. переломил эту тенденцию - уже действовавшие программы  кредитования были заморожены, финансовые организации стали требовать  возврата долгов. Для РФ настали  трудные времена, усугубившиеся  резким уменьшением притока нефтедолларов  из-за упавших цен на черное золото. К этому добавилась политическая нестабильность в стране, выразившаяся в смене менее чем за год  четырех правительств, что дополнительно  отпугивало кредиторов и инвесторов.

В 1999 году проблема платежей по государственным  долгам достигла своего апогея. Нужно  было выбирать из двух, как говорится, зол: не платить по долгам – что  приведёт к ещё большему недоверию  инвесторов и осуждению мировым  сообществом, или платить, но так  как свободных денег в экономике  нет, то придётся выплачивать за счёт резервов Центробанка. Из двух зол правительство  выбрало меньшее, а точнее вариант  номер 2. Но, как мы помним, Центробанк истратил огромную часть своих золотовалютных резервов в 1998 году на погашение внутреннего долга, и к 1999 году они находились всего лишь на уровне $13  млрд. Ничего не оставалось делать, как «включить печатный станок», что привело к взлёту инфляционных процессов и удорожанию американской валюты. В 1999-2000 гг. Центробанк профинансировал $6,9 млрд.¹⁵  в качестве платы по долгам Российской Федерации.

Достигнутая в начале 2000 г. договоренность о полномасштабной реструктуризации российского коммерческого долга  Лондонскому клубу кредиторов с  частичным его списанием вызвала  у некоторых представителей российских властей надежду на повторение подобного  успеха в отношениях с Парижским  клубом. В рамках осуществления такого плана в бюджет 2001 г. не были включены необходимые финансовые средства, а  в начале 2001 г. была предпринята попытка  в одностороннем порядке прекратить платежи Парижскому клубу в части  долга, унаследованного от бывшего СССР. Угроза применения санкций со стороны официальных кредиторов вынудила российские власти отказаться от дальнейшего осуществления этого плана. 19 января 2001 г. они официально заявили о проведении политики обслуживания и погашения долга в соответствии с официальным графиком платежей.

Таким образом, лишь в 2001 году правительство продекларировало официально о том, что составление программ и планов урегулирования долгов является первоочередной задачей. Разобравшись с дисбалансом на федеральном  уровне, правительство принялось  за субъекты и власти на местах. И  до сох пор этот процесс продолжается. В частности в этом году счетная  палата выявила нарушения бюджетного законодательства в ряде регионов РФ. Об этом сообщает управление информации и общественных связей Счетной палаты РФ по итогам коллегии, на которой рассматривались  результаты проверки состояния долговых обязательств субъектов РФ на примере  ряда регионов, в том числе Республики Карелия, Астраханской и Сахалинской  областей. Так, при составлении бюджетов Астраханской области на 2002 и 2003гг. не составлялись программы государственных внутренних заимствований¹⁶.

Официальная позиция Правительства  РФ по вопросам долговой политики заключается в том, чтобы осуществлять все выплаты по внешнему долгу, во-первых, за счет бюджетных источников, а во-вторых, согласно, а при благоприятных обстоятельствах даже с опережением оригинального графика платежей. Рациональная стратегия заключается в том, чтобы в качестве средств платежа использовать в первую очередь активы, более дорогие в данный момент, но дешевеющие в перспективе. Использование активов, дешевых в настоящее время и дорожающих в перспективе, целесообразно откладывать до более позднего времени. С этой точки зрения цены большинства предлагаемых неклассических средств платежа по сравнению с наличными деньгами, получаемыми властями в качестве традиционных бюджетных доходов, являются весьма низкими, растущими в перспективе. Использование для обслуживания и погашения долга более дешевых средств платежа при дальнейшем их неизбежном удорожании неоптимально и ведет к существенным экономическим потерям. Для сглаживания платежей в предстоящие годы следует провести опережающее погашение части долговых обязательств, приходящихся на 2002-2008 гг. При последовательном проведении в течение предстоящего десятилетия оптимальной стратегии снижения долгового бремени угроза долгового кризиса будет устранена, долговая проблема в ее нынешнем виде перестанет существовать, а темпы экономического роста будут более высокими¹⁷.

Бюджетный Кодекс даёт следующую характеристику государственным программам. Программа  государственных внешних заимствований  Российской Федерации  представляет  собой  перечень   внешних   заимствований Российской  Федерации  на очередной финансовый год с  разделением на несвязанные (финансовые) и  целевые  иностранные  заимствования  с указанием по каждому из них¹⁸:

1) для  несвязанных (финансовых) заимствований:

• источника привлечения;
• суммы заимствования;
• срока погашения;

2) для  целевых иностранных заимствований:

• конечного получателя;
• цели заимствования и направления использования;
• источника заимствования;
• суммы заимствования;
• срока погашения;
• гарантий третьих лиц по возврату средств в федеральный  бюджет конечным  заемщиком,  если для него предусмотрен такой возврат,  с указанием организации  (органа),  предоставившей  гарантию,  срока действия и объема обязательств по гарантии;
• оценки объема  использованных  средств  до  начала  очередного финансового года;
• прогноза объема использования средств в  очередном  финансовом году.

В программе государственных  внешних заимствований в обязательном порядке указывается верхний  предел  суммы заимствований. Таким  образом, главным контролирующим органом  по вопросам государственного долга  выступает правительство Российской Федерации.

 В данной главе поставлена  цель - провести сравнительную характеристику  программ 2003, 2004 и 2005 годов, соответственно  подвести итоги по 2003 и 2004 году  и проанализировать проект 2005 года¹⁹.  Начнём с итогов 2003 года.

В представленном Министерством  финансов Российской Федерации материале, в частности, отмечается, что в 2003 году фактическое привлечение денежных средств за счет размещения государственных  облигаций на рыночных условиях составило 132,36 млрд. рублей. Благодаря эффективной  долговой и макроэкономической политике удалось полностью восстановить доверие инвесторов к рынку внутренних заимствований, что привело к  увеличению ликвидности рынка и  объемов размещаемых на нем финансовых инструментов. В течение 2003 года улучшились качественные характеристики рынка: продолжилось снижение доходности ГКО-ОФЗ; благоприятная  для Министерства финансов Российской Федерации макроэкономическая ситуация позволила значительно удлинить сроки государственных внутренних заимствований и продолжить работу по оптимизации платежного графика  по государственному внутреннему долгу  в части недопущения возникновения  пиков платежей при увеличении объемов  заимствований; стратегия формирования портфеля государственных внутренних обязательств, основанная на предложении разнообразных финансовых инструментов, была положительно воспринята инвесторами. Значительно увеличилась ликвидность рынка и ежедневный оборот по государственным облигациям.

В 2003 году Минфином России на основании действующего законодательства продолжен процесс значительного  увеличения объемов средств, направляемых на выплату отдельным категориям граждан РФ предварительной компенсации  (компенсации) вкладов в Сберегательном банке РФ и вкладов (взносов) в организациях государственного страхования, являющихся гарантированными сбережениями согласно Федеральному закону "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации".

В 2003 году предоставлено  государственных гарантий Российской Федерации на сумму 33,3 млрд. рублей или 94% от объемов, определенных Программой государственных внутренних заимствований²⁰.

Итак, необходимо отметить, что в 2003 году ситуация на рынке государственного внутреннего долга продолжила оставаться позитивной. В основном это связано  с большим доверием частных инвесторов и с благоприятным фоновым  окружением, хотя в какой-то мере эти  показатели взаимосвязаны. Привлечение  средств ниже установленной «нормы»  говорит о меньшей потребности  государства в заёмных средствах, связанных с увеличившимися поступлениями  в страну нефтедолларов. Снижение доходности на рынке ОФЗ свидетельствует  о большей оборачиваемости средств, что также является позитивным фактором. Продолжившиеся выплаты согласно Федеральному закону "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации"²¹ говорят о строгой направленности государства выполнять взятые на себя обязательства перед населением.

Программа государственных  внутренних заимствований на 2004 год  формировалась в условиях активного  расширения рынка государственных  внутренних заимствований в 2002 году - первой половине 2003 года, обусловленного сложившейся макроэкономической конъюнктурой (большим положительным сальдо платежного баланса, увеличением национальных золотовалютных резервов и, соответственно, значительным рублевым предложением на внутреннем рынке), а также проводимой Правительством Российской Федерации  политикой по замещению внешних  источников финансирования внутренними.

Позитивные изменения, произошедшие на рынке государственных внутренних заимствований в 2002-2003 гг., создали  предпосылки для значительного  увеличения государственного внутреннего  долга (при одновременном снижении внешнего долга) за счет удлинения сроков заимствований на внутреннем рынке  и недопущения пиковых нагрузок на федеральный бюджет.

В январе - мае 2004 года, в рамках проведения политики удлинения сроков государственных заимствований, Минфин России продолжил размещение долгосрочных выпусков ОФЗ. В результате размещения указанных ценных бумаг значительно  увеличилась дюрация рыночного  портфеля ГКО-ОФЗ, составившая на 1 июня 2004 года 1614 дней (на 5 января 2004 года - 984 дня).

Кроме того, деятельность Минфина  России была направлена на увеличение объема в обращении существующих наиболее ликвидных выпусков государственных  ценных бумаг в рамках курса на создание базовых выпусков.

В течение первого квартала 2004 года произошло снижение доходности по государственным ценным бумагам, обращающимся на организованном рынке  ценных бумаг. Сложившаяся ситуация в денежно-кредитной сфере в условиях высокого уровня рублевой ликвидности привела к значительному спросу на любые рублевые инструменты и падению доходности по государственным и корпоративным долговым обязательствам.

За первые пять месяцев 2004 года расходы на обслуживание государственного внутреннего долга, выраженного  в государственных ценных бумагах, составили 10, 75 млрд.рублей.

С такими данными правительство  подошло к формированию Программы  государственных заимствований  на 2005 год. Она формировалась с  учетом принятой в 2003 году Правительством Российской Федерации Долговой стратегии, предусматривающей снижение совокупного  государственного долга Российской Федерации и замещение внешних  источников финансирования внутренними заимствованиями.

Позитивные изменения, произошедшие на рынке государственных внутренних заимствований в 2002 - первой половине 2004 г.г., создали предпосылки для  сохранения государственных внутренних заимствований на достигнутом в 2004 году уровне за счет удлинения сроков заимствований, недопущения пиковых  нагрузок на бюджет и улучшения структуры  государственного долга.

В настоящее время ситуация на рынке ГКО-ОФЗ характеризуется  стабильным спросом со стороны отдельных  инвесторов и низкой стоимостью привлечения средств для федерального бюджета. Однако, существует риск того, что в случае изменения экономической конъюнктуры произойдет сокращение спроса на государственные ценные облигации со стороны традиционных покупателей и Минфин России может столкнуться с угрозой невыполнения плана заимствований на фоне роста стоимости обслуживания долговых обязательств.

В связи с этим, наряду с исполнением количественных показателей  по привлечению средств и обслуживанию долга, изложенных в Программе, одним  из основных приоритетов Минфина  России и Банка России в части  государственных внутренних заимствований  является повышение уровня рыночной ликвидности и расширение круга  инвесторов на рынке государственных  ценных бумаг.

В Программе государственных  внутренних заимствований Российской Федерации на 2005 год на погашение  иных долговых обязательств предполагается направить средства в сумме 35,72 млрд. руб., в том числе на погашение  векселей Министерства финансов Российской Федерации - 3,37 млрд. рублей, на погашение  государственных долговых товарных обязательств (для граждан, по различным  причинам не успевшим погасить облигации  целевых беспроцентных займов и  целевые чеки на приобретение автомобилей) -1,0 млрд. рублей, прочее погашение - 0,05 млрд. рублей, исполнение государственных  гарантий - 1,3 млрд. рублей.