Государственный долг Российской Федерации и его структура

Понятие и содержание управления государс-твенной задолженностью может быть определено достаточно многомерно. Управление ею можно рассматривать как в широком, так и в узком смысле. Под управлением государственным долгом в широком смысле понимается формирование одного из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика. Этот процесс включает:

формирование  государственной долговой по-литики;

определение основных направлений и целей  воздействия на микро- и макроэкономические показатели;

установление  возможности и целесообразнос-ти финансирования за счет государственного долга общегосударственных программ и другие вопросы, связанные со стратегическим управ-лением государственным долгом;

установление  границ задолженности.

Под управлением долгом в узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных дол-говых обязательств, обслуживанием, погашением и рефинансированием госдолга, а также с регулированием рынка государственных ценных бумаг.

Процесс управления госдолгом как в широком, так и в узком смысле требует от государства системного подхода и определяет мно-гоплановый характер регулирования существующей задолженности. В свою очередь системное управле-ние долгом невозможно без четкой классификации задолженности.

В процессе управления госдолгом государство  определяет соотношение меж-ду различными видами долговой деятельности, структуру  видов долговой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных госзаймов, кредитов и гарантий, по-рядок предоставления и возврата государственных кредитов и гарантий и выполнение финансовых обязательств по ним, порядок выпуска и обращения госзаймов. Также устанавливаются все другие необходимые практические аспекты функ-ционирования госдолга.

В понятие управления госдолгом включают три взаимосвязанных направления деятельности. Первое - это бюджетная политика в части планирования объема и структуры госдолга. Второе - это осущест-вление заимствований, проведение операций с госдолгом, которые направлены на оптимизацию его структуры и сокращение расхо-дов на его обслуживание. Третье - это организация учета долговых обязательств и операций с долгом, функционирование платежной системы исполнения долговых обязательств.

Основными принципами управления государс-твенным внутренним долгом в мировой практике признаны экономичность и оптимальность [2; 27].

Глава2. Роль государственного долга  в рыночной экономике

Главной выгодой для государства, обосно-вывающей полезность госдолга, явля-ется возможность  привлекать в бюджет заемные де-нежные ресурсы и при этом сохранять относительный размер долга - в процентах от ВВП (за определенный период времени, за экономический цикл) [9; 43].

Размер  сальдо бюджета и объем реального  вало-вого внутреннего продукта - два  важнейших фактора, определяющих динамику долга. Дефицит бюджета приводит к увеличению объема госдолга, профицит бюджета позволя-ет погашать долг. Экономический рост обеспечивает наполнение доходной части бюджета, за счет которой выплачиваются проценты по долгу. Он же позволяет увеличивать денежную массу в обращении без увели-чения инфляции, а за счет роста денежной массы соз-даются условия рефинансирования долга. В зависи-мости от соотношения названных двух факторов условно выделяют два подхода к определению роли госдолга в рыночной экономике.

2.1 Классический подход

Классический подход к определению роли го-сдолга в экономике заключается в ис-пользовании государственных займов в качестве суб-ститута (заменителя) налоговых поступлений. Данный подход связан с отно-шением к госдолгу как к инструменту стабилизационной макроэкономической политики.

В фазе понижения деловой активности снижают-ся поступления в бюджет. Правительство  заинтересовано в сохранении уровня расходов, поэтому возникает вопрос о компенсации снижения доходной части бюджета. При снижении деловой активности хозяйствующих субъ-ектов увеличение налоговых ставок усиливает нега-тивные тенденции в экономике, поэтому целесооб-разно компенсировать снижение доходной части бюджета за счет госзаймов. Госдолг становится субститутом налоговых поступлений.

Государственный долг может успешно выполнять роль макроэкономического ста-билизатора только при условии устойчивого  эконо-мического роста. Фаза устойчивого  экономического роста состоит из чередующихся периодов повышения и понижения деловой активности хозяйствующих субъектов. В период понижения деловой активности целесообразно снизить уровень нало-гов и компенсировать снижение доходной части за-емными денежными ресурсами.

Понятие «снижение деловой активности» означа-ет кратковременное сокращение темпов экономиче-ского развития, но при этом прирост реального ВВП должен превышать 1% за год. Если темпы прироста реального ВВП меньше 1%, то это означает, что име-ет место экономический спад (Он сопровождается банкротством крупных компаний, ухуд-шением состояния банковской системы, ростом без-работицы, снижением потребления).

В период экономического спада целесообразно снижать  размер госдолга, поскольку в этом случае государственная задолженность  оказыва-ет весомое отрицательное влияние как на госфинансы, так и на экономику в целом.

Классический  подход к определению роли госдолга в экономике состоит в ис-пользовании его в качестве суб-ститута налогов и заключается в том, что объем госзаймов увеличивают в фазе сниже-ния деловой активности. В фазе увеличения деловой активности объем займов снижают. В фазе эконо-мического спада и в период, предшествующий эконо-мическому спаду, объем займов минимизируют или досрочно погашают государственный долг.

Классический подход предоставляет правитель-ству возможность не менять уровень налогообложе-ния или даже несколько снизить его в фазе снижения деловой активности, но при этом сохранить уровень государственных расходов. В этом состоит преиму-щество классического подхода. [9; 44].

2.2 Альтернативный подход к определению роли госдолга

Альтернативный  подход основан на пря-мо противоположной концепции - в фазе снижения деловой активности объем займов сокращают. В фазе увеличения деловой активности объем займов увеличивают. В фазе экономического спада и в пери-од, предшествующий экономическому спаду, объем займов минимизируют или досрочно погашают госу-дарственный долг.

В данном подходе  есть свое рациональное зерно. Такая  парадоксальная схема обладает рядом  пре-имуществ перед классическим. Во-первых,альтернативный подход при прочих равных условиях позволяет привлекать в бюджет больший объем де-нежных ресурсов за экономический цикл. Во-вторых, при его реализации наблюдается более низкая амплитуда колебаний относительного объема долга в течение экономического цикла. Мак-симальное значение относительного размера долга за период экономического цикла меньше. В-третьих, решение об оптимальном размере го-сзаймов принимается на основе данных о темпах экономического развития: вошла экономика в фазу усиления деловой активности - увеличили займы, наступил спад дело-вой активности - сократили займы, наступил эконо-мический спад - минимизировали займы. Риск ошибочного планирования сальдо бюд-жета в данном случае существенно ниже.

В рамках рассматриваемого подхода государст-венный долг выполняет роль финансового механизма, ускоряющего экономическое развитие. [9; 44]. Госдолг может быть полезен только в период устойчивого экономического роста. В фазе экономи-ческого спада дефицит бюджета существенно ухуд-шает состояние государственных финансов, повышает риск долгового кризиса и тем самым приводит к ухудшению общего состояния экономики. Для Китая госдолг - это финансо-вый механизм ускорения экономического развития. Для России госдолг остается экономи-ческой проблемой и никаких выгод экономике государства не приносит.

Два подхода (классический и альтернативный) основываются на различных смыслах, вкладываемых в  понятие «сбалансированно-сти» бюджета. В Европейском сообществе бюджет признается сбалансированным, если выполняются два ограничения - на размер дефицита (3% ВВП) и на размер долга (60% ВВП). Рост экономики невозможен без увеличения энергопотреб-ления, а это означает, что нужно строить новые элек-тростанции, тянуть нефтепроводы, строить порты, дороги и прочую инфраструктуру. Вопросы поддержки экономическо-го роста являются непростыми сами по себе, их приходится решать в усло-виях международной конкуренции за ресурсы, за ус-ловия международной торговли [9;49].

Глава3 .Управление государственным долгом в Царской  России

Российское  государство получало кредиты и  осуществляло заим-ствования путем  выпуска долговых обязательств еще  со времен Пет-ра I. Ключевский писал  о долговой политике в период реформ Петра I: «Петр не оставил по-сле  себя ни копейки государственного долга, не израсходовал ни од-ного рабочего дня у потомства, напротив, завещал преемникам обильный запас средств, которым оно долго пробавлялось, ничего к ним не прибавляя. Его преимущество перед ними в том, что он был не должником, а кредитором будущего» [26; 109].

3.1 Первые государственные займы,  планы их погашения

Российская  система управления госдолгом стала  складываться при Екатерине II, которая  осуществила первый внешний государственный  заем на сумму 7,5 млн. гульденов в 1769г. Целью займа было финансирование Русско-турецкой войны. Исто-рики считают этот заем первым официальным внешним долгом Рос-сии. В 1769г. был организован особый «Комитет уполномоченных для произведения денежных негоци-ации в иностранных землях», в компетенцию которого входило ведение всех дел, связанных с внешними займами. Ко-митет возглавил князь А.А. Вяземский, в со-став комитета вошли русский посланник в Гол-ландии князь А.А. Голицын и граф З.Г. Чернышев. Впос-ледствии этот комитет был переименован в комитет госдолгов. В 1784г. под руководством Вяземского был разработан первый в истории России конкретный план погашения внешнего долга к 1793г. Вяземский предлагал издать указ, «чтобы на платеж долга откладывать ежегодно потребныя суммы из госдоходов, не упот-ребляя их никуда в расход», говорил о не-обходимости лучше учитывать валютный фактор, осу-ществляя накопление средств для погашения долга, когда курс рубля к основной валюте долга - голландс-кому гульдену будет более выгодным. Фактически речь шла о создании первого российского финансового ре-зерва. Но реализации плана поме-шала II Турецкая война (1787-1791 гг.), заставив-шая прибегнуть к новым займам.

В 1792г. генерал-прокурор А.Н. Самойлов разработал новый план пога-шения всех внешних  долгов в течение 15 лет. План был  принят 23 июля 1794г. и предусматривал получение средств на погашение долгов в размере 4 млн. руб. еже-годно исключительно из внутренних источников - пу-тем увеличения акциза на водку в размере 1 руб. с вед-ра. Однако и этот план не был реализован в части уплаты долгов, прибыль растворилась в госбюджете.

Еще при  Екатерине II 11 мая 1796г. при комитете для разбора всех внутренних долгов была учреждена счет-ная экспедиция. Последняя в декабре 1796г. уже при  Павле I в связи с упразднением самого комитета была преобразована  в экспедицию для разбора и расчета го-сударственных долгов.

В 1797г. был разработан еще один проект погашения  внешних госдолгов. Он также не был  воплощен в жизнь, так как в 1798г. было принято решение о консолидации всех видов внешней задолженности. В связи с тем, что польские земли перешли в русское владение, а ими были обеспечены долги бывших польских королей и польского государства (около 16 млн. гульденов), Россия взяла на себя польские долги, объединив их с прежними русскими займами [25; 67].

В 1810г. при министерстве финансов была учреждена комиссия погашения долгов, которая должна была заниматься продажей государственного имущества для получения средств на погашение госдолга, а также обменом части государственного ассигнационного долга в облигации внутреннего процентного займа. В 1812г. комиссия была преобразована, она была сделана независимой от министерства финансов. Во главе ее был поставлен совет, в который вошли 3 члена Государственного Совета, 6 сенаторов и 10 выборных членов от петербургского, московского и рижского купечества.

Манифестом  от 16 апреля 1817г. комиссия погашения  долгов вновь была передана в непосредственное управление министерства финансов. 7 мая 1817г. для «высшего наблюдения» за комиссией погашения долгов и  государственными банками был учрежден «Совет государственных кредитных установлений», который был независим от министерства финансов. Комиссия имела та-кие подразделения, как отдел срочных займов, серти-фикатный отдел или отдел удостоверений именной за-писи, купонный отдел, отдел бессрочных займов и вечных вкладов, доходный отдел [25; 67].

3.2 Первое государственное долговое  агентство

Комиссия  погашения долгов - первое государственное долговое агентство в России. Она осуществляла учет госдолга (внешнего и внутреннего), про-изводила прием, хранение и выдачу денег и ценных бумаг, оплату купонных доходов, взаимодействие с казначейством и другими го-сударственными органами, обеспечивавшими выплаты вкладчикам комиссии. Для операций по обслуживанию долга выделялись специальные ассигнования из бюджета. Манифестом 1817г. было предусмотрено выделе-ние 40 млн. руб., а с 1818г. - 60 млн. руб. ежегодно «преимущественно перед всеми другими госрасходами». Комиссия занималась аккумулированием средств, поступающих от продажи госиму-щества, которые использовались для погашения долгов.

Важнейшим моментом в управлении внешней за-долженностью стало учреждение в 1812г. «для наблю-дения  порядка в платежах, ясности и  точности в счетах и для охранения  прав каждого» при комиссии «общей книги всех обеспеченных государ-ством долгов, срочных и бессрочных» - государствен-ной долговой книги. В ней было 3 части: внешние долги, внутренние долги срочные, внутренние долги бессрочные. В каждом из этих разделов имелись подразделы. Так, во внутренних бессрочных долгах вы-делялись долги бессрочные обыкновенные; долги бес-срочные на правах недвижимых имений, в долговой книге записанные; долги бессрочные неприкосновен-ные; родовые капиталы. Структура книги, просуществовавшая до 1918г., в связи с изменением класси-фикации долгов менялась. Впоследствии в долговую книгу стали заноситься и по-явившиеся новые виды заимствований: гарантированные государством железнодорожные займы, городские займы и т.п. (за период с 1885 по 1912г. было выпущено 152 облигации). Эти облигации котировались на крупнейших европейских биржах (Лондонской, Парижской, Ам-стердамской и др.). Государственная книга внешнего долга воссоздана в РФ в 1994г. [25; 67].