Государственный долг Российской Федерации и его структура

3.3 Политика в области выпуска  и размещения госзаймов

Выпуск  новых займов в царской России был непос-редственно в компетенции царя и министерства финансов. Министерство разрабатывало положение о займе, которое утверждалось «Высочайшим указом», и заключало соглашение с иностранными и российски-ми финансовыми структурами, занимавшимися разме-щением ценных бумаг. Но после революции 1905-1907 гг. и созыва Государственной Думы новая законода-тельная власть получила право утверждать заключаемый заем в каждом конкретном случае. Время и условия займа по-прежнему определялись «верховной властью».

Существенную  роль играла агрессивная политика размещения российских займов за границей. Для обес-печения благоприятной информации о финансовом по-ложении России, для оказания влия-ния на общественное мнение стран-кредиторов в 1895г. был создан «особый фонд» министерства финансов в 250 тыс. франков. Россия содержала в Берлине свое пресс-бюро, снабжавшее материалами 25 газет. Использовались и не совсем легальные методы про-движения ценных бумаг на зарубежные рынки: под-куп прессы, депутатов, видных политических деятелей, профсоюзных лидеров, для рекламной поддержки российских займов. В 1904г. на эти цели было истрачено свыше 3,3 млн. золо-тых франков. Крупные затраты на рекламу несли и сами банковские консорциумы, участвовавшие в распрост-ранении русских займов за границей. Работу по размещению займов во Фран-ции координировал спецагент минфинансов России в Париже(в 1894-1917 гг.)А.Рафалович[25; 68].

Непосредственное  отношение к управлению госдолгом  имела и практика разработки обыч-ного и чрезвычайного бюджетов. Чрезвычайный бюд-жет формировался из поступлений от внешних и внут-ренних займов и сумм, перенесенных из фондов каз-начейства, вкладов в Госбанк на вечное время, крупных единовременных поступлений от спе-циальных капиталов или от продажи крупной госсобственности, сумм, возвращаемых частны-ми железнодорожными обществами в погашение вы-данных государственных ссуд. Доля чрезвычайных ре-сурсов в общих доходах российского бюджета в 1860-1916 гг. колебалась от 4 % до 75%. Удельный вес дохо-дов от займов в чрезвычайных доходах сильно колебал-ся, доходя до 90%-95%.

Чрезвычайный  бюджет использовался для финанси-рования  строительства железных дорог и  портов, на во-енные потребности, выдачу ссуд частным железнодорож-ным обществам, погашение беспроцентного долга, вы-полнение военных обязательств, ликвидацию последствий народных бедствий (неурожаев, эпидемий). В связи с началом Пер-вой мировой войны значение чрезвычайного бюджета сильно возросло. При благоприятном финансовом поло-жении часть чрезвычайного бюджета шла на досрочную оплату госзаймов. Платежи же по займам (проценты и погашение) шли за счет обыкновенного бюд-жета. Если чрезвычайные доходы не покрывали чрезвы-чайных расходов, дефицит ликвидировался за счет ос-татков свободных средств из обыкновенного бюджета и остатков средств прошлых лет чрезвычайного бюджета [25; 68].

3.4 Особенности долговой политики  царской России

К особенностям долговой политики можно отнести  гибкое сочетание внешних и внут-ренних заимствований. В связи с неблагоприятны-ми условиями на европейских денежных рынках 25 марта 1809г. был издан указ, который определил главные ус-ловия размещения внутренних займов. Они осуществлялись в разнообразных формах - путем выпуска облигаций, бумажных ассигнаций, эмиссии процентных кредитных, непрерывно-доход-ных, металлических и других банковских билетов госу-дарственными банками. Для внутренних, желез-нодорожных гарантированных или городских зай-мов кроме номинальной стоимости в рублях устанавли-вались стоимостные паритеты облигаций в иностранной валюте. В 1890-е годы рублевые облигации городских займов Москвы размеща-лись в России и в Германии. Не существовало никаких ограничений на покупку иностранных выпусков для российских подданных и внутренних займов для ино-странцев. Ввиду международ-ного характера российских займов, курсировавших в раз-личных типах валют, их купоны можно было реализо-вать в том месте, где обмен был наиболее выгодным.

Правительство активно влияло на политику заим-ствований  частных компаний. Их выход на междуна-родные финансовые рынки согласовывался с министер-ством финансов, которое участвовало в подписании со-ответствующих соглашений с иностранными банками. Особый поря-док существовал и для выдачи госгаран-тий по частным ценным бумагам. Предоставление гарантий не было безвоз-мездным. Железнодорож-ные общества за гарантию должны были перечислять государству от половины до 2/3 своей чистой прибыли.

Информация  о госдолге в царской России со второй половины XIX века стала достаточно транспарентной и доступной для  инвесто-ров и аналитиков. Комиссия регулярно издавала сборники «узаконений и распо-ряжений», сборники «Займов правительствен-ных или гарантированных правительством, котирую-щихся за границей» (с 1886г. по 1917г. было выпущено 25 сборников), списки долгов, занесенных в долговую книгу. Это способ-ствовало повышению авторитета России как добросо-вестного заемщика.

По  величине госдолга до Первой мировой  войны Россия занимала второе место  после Франции. Внешний же его  долг был самым большим в мире. Из развитых стран суверенный внешний  долг кроме России имела только Япония, остальные государства-должники были зависимыми и полуколониальными. По ежегодным выплатам на обслуживание суве-ренного долга (около 0,4 млрд. рублей) Россия также опережала всех.

Рост  внутреннего и внешнего долга  существенно увеличился в го-ды Первой мировой войны. За три военных года внешние заимствования страны увеличились в 2,5 раза по сравнению с довоенным временем. Претерпела измене-ния и структура внешнего долга. Наибольшие кредиты нашей стране предоставили Англия, Франция, США и Италия. Вой-на привела к увеличению заимствований и на внутреннем рынке. К 1916г. доля госрасходов, покрываемых за счет внутрен-них займов, превысила 33%.

Обычно  принято сопоставлять размер долга  с государственным бюджетом. В  начале XX в. Россия имела один из самых больших бюд-жетов в мире, который почти на 70% складывался за счет поступлений от винной монополии, госпредприятий и использова-ния госимущества. Доля расходов на обслуживание госдолга в общих расходах бюджета бы-ла относительно небольшой - 17%. У развитых европей-ских стран (Италии, Германии) этот показатель доходил до 30%, хотя в абсолютном выраже-нии размер долга у них был значительно меньше российского. Как и в других странах, в России не было официального разделе-ния долга на внутренний и внешний в связи с отсут-ствием для этого какой-либо экономической или правовой основы. Формально выпускались займы, рассчитанные на внутренний рынок и ориентированные на иностранных инвесторов. Однако не сущест-вовало ограничений на приобретение иностранных бумаг гражданами России и внутренних долговых обязательств нерезидентами.

В дореволюционный  период российское государство с  целью привлечения кредитных  средств в бюджет выпускало следующие  обя-зательства: краткосрочные (от 3 месяцев  до 1 года номиналом не вы-ше 500 рублей), долгосрочные (до 50--80 лет); бессрочные. Основу госдолга составляли долгосрочные и бессроч-ные долговые обязательства.

Российское  правительство получало государственные  кредиты на различные цели, связанные  с крупными инвестиционными проекта-ми (например, строительство железных дорог), борьбой с неурожаями и засухами, ведением войн, осуществлением реформ в экономике (например, Столыпинской земельной реформы в 1906--1910 гг.).

В 1825г. госдолг России составлял около 358 млн. рублей и был примерно равен годовому бюджету государства, а в 1855г. - превышал бюджет более чем в 2 ра-за (доля заграничных долгов - 28,5%, а внутренних - 71,5%).

Внутренний  и внешний долг России на 1 января 1914г. состоял из государственных  и гарантированных правительст-вом процентных бумаг, находящихся в обращении внутри страны и за границей. Из 12744 млн. рублей гособяза-тельств на внутренний долг приходилось 7264 млн. рублей (57%), а на внешний - 5480 млн. рублей (43%). Госдолг России превышал доходную часть бюджета 1913г. (3453 млн. рублей) в 3,7 раза. Процентные платежи по нему в сумме 389 млн. рублей составляли 11,5% расходной части бюджета 1913г. (3383 млн. руб-лей), а по внешнему долгу -5,7% (194 млн. рублей).

В таблице1 приведены данные, позволяющие сравнить структуру государственного долга дореволюционной России и сегодняшнего дня.

Таблица1

Структура государственного долга  органов госуправления Российской империи и Российской Федерации

* Госдолг  в долларах США по официальному  курсу 1913г.: 1 долл. = 1,95 кред. руб.

** Госдолг  в долларах США по текущему  валютному курсу на 1 января 2003г.: 1 долл. = 31,8 руб.

Вся история  российского госдолга свидетельству-ет о том, что Россия пользовалась неизменным доверием на междуна-родном рынке. В течение почти 150 лет у царской России имелись лишь единичные случаи нарушения условий выполнения иностран-ных займов. Доверие к российскому государству как к суверенному заемщику было связано с наличием у него большого золотого запаса, который за 30 лет перед Первой мировой войной увели-чился в пять раз (август 1914г. - 1744 млн. золотых рублей, первое место в Европе по величине золотого запаса). Россия выступала в роли гаранта займов, предоставляе-мых другим государствам. Например, по от-ношению к Греции в 1833г., Китаю, Турции и др. стран [25; 70].

В Российской империи госкредит обрел заметную внешнюю направленность в период деятельности министра финан-сов Вышнеградского (1887--1892). Активно проводил политику внешних госзаимствований и министр финансов С. Ю.Витте (1892-1902).

XIX в.  принято считать временем превращения  России в одного из крупнейших  в мире должников и одновременно  периодом освое-ния инструментов управления госдолгом.

Выпуск  ассигнаций был основной формой государственного кре-дита в начале XIX столетия. В соответствии с манифестом императо-ра Павла I ассигнации были признаны госдолгом. Впоследствии они частично были выкуплены с  целью уничтожения. Постепенно ассиг-нации были изъяты из обращения и заменены государственными кре-дитными билетами. С прекращением выпуска ассигнаций центр тя-жести в финансовой политике был перенесен на внутренние заимст-вования через механизм выпуска облигаций. Внутренние займы 1817--1818 гг. явились началом систематических прямых заимствова-ний государством средств у населения. Конец XIX в. считают перио-дом максимального поступления в бюджет средств за счет заимство-ваний. На начало XX в. государственный долг России составлял 6 млрд. 210 млн. золотых рублей. [26; 111].

Глава 4. Состояние и динамика государственного долга

После Октябрьской революции советское  правительство по су-ществу объявило суверенный дефолт, поскольку отказалось платить по долгам царской России как иностранным, так и отечественным держателям государственных ценных бумаг (сумма взятых займов - 15 млрд. рублей по золотому курсу на начало 1917г.). Это - точка отсчета новой кредитной истории России, когда был официально при-знан внутренний госдолг (1992г.).

Широко  распространено мнение, будто основным долговым бременем для России является долговое наследие СССР. Но недостаточно изучается новый долг, который  трактуется как "встроенный стабилизатор" экономики. России действительно достался крупный внешний долг СССР. Однако и суверенный велик. Причем быстро растет внутренняя составляющая, что, противоестественно в ситуации улучшения в экономике и перехода к профицитным бюджетам. Ведь долг - это источник покрытия дефи-цита, но ежегодно по факту профицит значительно превосходит предусмотрен-ный законом о бюджете. Его суммарная величина за 2000-2002 гг. - 462,2 млрд. руб., на 2003-2004 гг. соответственно - 72,15 и 83,4 млрд. руб. Офици-ально декларируется улучшение структуры долга, но на инвестиции прак-тически не используются ни внутренний долг, ни внешние заимствования [18;30].

Формы, инструменты, механизмы реализации госкредита претерпевали существенные изменения по мере корректи-ровки  курса экономической политики советского правительства. Од-нако на протяжении всего советского периода государство активно использовало госкредиты в таких формах, как:

облигационные займы (часто принудительные) для  различных 
социальных слоев населения;

займы, размещаемые на предприятиях путем  принудительно- 
го включения государственных ценных бумаг в так называемые запас-ные и резервные капиталы предприятий и организаций (в 1929г. их 
доля составляла почти 52% объема государственного внутреннего 
долга);

гарантированные правительством займы государственных  уч-реждений и местных органов власти;

перевод в государственные займы части  вкладов населения в 
гострудсберкассах;

кредиты Государственного банка.

Период  с 1975 по 1986г. характеризовался стремительным  воз-растанием объема внутреннего  государственного долга в нашей  стра-не. Колоссальные потребности бюджета на финансирование гонки вооружений, экономические реформы, ликвидацию экологических потрясений, природных катаклизмов, социальные программы, подъ-ем сельского хозяйства, незавершенное строительство могли обеспе-чиваться только при использовании заемных ресурсов. При дефиците государственного бюджета этого периода в практику прочно вошли кредиты Государственного банка СССР. К 1990г. впервые была обнародована сумма внутреннего госу-дарственного долга в размере 400 млрд. рублей (в 1975г. он составлял 62,4 млрд. рублей, в 1980г. -- 156 млрд. рублей, в 1992г. -- 940 млрд. рублей).

4.1 Советский долг

В 1950-е гг. внешние заимствования использовались в узких пределах: в форме краткосрочных и среднесрочных кредитов для финан-сирования импорта в относительно благоприятных условиях роста экономи-ческого потенциала страны, смягчения международной напряженности.

В 1960-е  гг. при оплате импортного оборудования для крупных объектов активно  привлекались прямые долгосрочные кредиты  западных банков. В 1964-1965 гг. Внешторгбанк СССР заключил с английскими, французскими и итальянскими банками 9 долгосрочных соглашений о банковских креди-тах сроком на 10 - 15 лет на общую сумму 480 млн. руб. Страна нуждалась в технологическом оборудовании для химической и легкой промышленности, развитие которых рассматривалось как важный фактор роста благосостояния. За счет кредитов оплачивалось 85% всех поставок, остальные 15% - из собственных средств. Такая практика стала устойчивой, что позволило постро-ить многие крупные промышленные предприятия, игравшие структурообразу-ющую роль в своих отраслях и ускорившие экономический подъ-ем. В 1966г. в СССР было подписано семь новых кредитных соглашений на общую сумму 449 млн. руб. Предусматривалась оплата товарных поставок и услуг, прежде всего, автомобильного концерна "Фиат" для строящегося автогиганта в Тольятти. Итальянский кредит объемом 333 млн. руб. предоставлял-ся Внешторгбанку на 14 лет из расчета 5,6% годовых. Затем была апробирована новая форма сотрудничества - компенсационные сделки по привлечению инвестиционных целевых кредитов на срок 10-15 лет, которые погашались поставками необходимой зарубежным партнерам продукции после вступления в строй предприятий, построенных с помощью кредитов.