Представители
финансово-правовой науки дореволюционной
России (М.Ф. Орлов, М.И. Слуцкий,
Л.В. Ходский, А. Тарасов, В.
Яроцкий, А. Исаев, Е. Ламанский,
и др.) выделяли и другие, актуальные
и сейчас различия между государственным
и банковским кредитом. Эти различия
заключаются в следующем:
1. В отношениях
по государственному кредиту
всегда имеется верховенство
государства, несмотря на то, что
государство является заемщиком
(должником), а не кредитором. При
банковском кредите, наоборот, кредитор
(банк) обладает всей полнотой
прав по применению мер принуждения,
предоставляемых ему законом
в случае неисправности должника.
2. Учитывая
особую роль государства, оно
заключает долгосрочные займы
без обеспечения их каким-либо
залогом, тогда как при заключении
договоров долгосрочных банковских
ссуд необходимо предоставление
залога.
3. При
банковском кредите договор банковской
ссуды заключается, как и любой
гражданско-правовой договор, на
условиях равенства сторон. Применение
принципа диспозитивности, в регулировании
отношений по банковскому кредиту
абсолютно несовместимо с элементом
принуждения при заключении кредитной
сделки. При государственном же
кредите принуждение "имеет
иногда место при заключении
займа".[7] Таковыми, например, были
государственные займы, выпущенные
в годы Великой Отечественной
войны и размещаемые среди
населения по подписке. Русский
финансист Л.В. Ходский писал
по поводу принудительных займов:
"...Благодаря своему верховенству
и той власти, какую государство
имеет в отношении подданных,
оно может иногда вносить элемент
принуждения даже при заключении
своих займов. Правда, – подчеркивал
автор, – принудительные займы
совершенно не согласуются с
установившимися теперь воззрениями
на правомерность государства".[8]
Эти отличительные
признаки характерны и для
муниципального кредита.
Чем обусловлена
необходимость использования государственного
кредита? Основная причина –
это нехватка доходов бюджета
для покрытия государственных
и муниципальных расходов. М.И.
Слуцкий отмечал: "Если обобщено
определить причину государственного
кредита, то это будут чрезвычайные
потребности общества".[9]
В любом
обществе существуют объективные
и субъективные противоречия
между размером бюджетных доходов
и растущими, порой непредвиденными
расходами на регулирование экономики
страны, на выполнение социальных
программ и функций по обороне
страны. Известные американские
экономисты К.Р. Макконелл и
Л.С. Брю следующим образом
формулируют три основные причины
длительного использования в
различных странах государственного
(муниципального) долга: "Расходы
в военное время, циклические
спады и сокращения налогов
в последнее время".[10]
Естественно,
что для реализации операций
по государственному (муниципальному)
кредиту необходимо наличие временно
свободных средств юридических
лиц и граждан. Использование
этих средств в качестве кредитных
ресурсов позволяет государству
не прибегать к эмиссионной
деятельности, а следовательно, роль
государственного (муниципального) кредита
заключается не только в том,
что он используется как дополнительный
источник пополнения доходов
бюджета, но может служить одним
из факторов улучшения денежного
обращения, развития безналичных
форм расчетов, укрепления внутренней
валюты. Поэтому роль как государственного,
так и муниципального кредита
достаточно многогранна.
Финансово-экономическими
предпосылками реализации отношений
по государственному (муниципальному)
кредиту служат особенности образования
доходов, а также наличие разрывов
во времени их получения и
использования юридическими лицами
(организациями) и гражданами.
У граждан
свободные денежные средства
могут образовываться по ряду
причин, в частности, из-за неравномерности
получения заработной платы и
других видов доходов, гонораров,
дивидендов по ценным бумагам,
социальных выплат, сумм в возмещении
ущерба, наследства и т.п. Ненасыщенность
товарного рынка при несбалансированной
экономике также может явиться
причиной Оседания у населения
наличных денежных средств. Для
приобретения дорогостоящих вещей
длительного пользования граждане
часто сознательно ограничивают
свои текущие потребности, в
результате чего у них также
могут образовываться значительные
денежные сбережения.
У юридических
лиц, помимо вышеназванных причин,
временно свободные денежные
средства образуются из-за сезонного
характера производства, длительного
производственного цикла, неравномерности
крупных капитальных вложений. Резервные
и страховые фонды юридических
лиц также могут быть источником
временно свободных денежных
средств.
Функционирование
государственного (муниципального) кредита
предполагает наличие не только
временно свободных денежных
средств юридических и физических
лиц и объективных экономических
предпосылок их образования, но
и правового закрепления возможности
использования названных средств
государством и муниципальными
образованиями в качестве кредитных
ресурсов.
Государственный
кредит и муниципальный кредит
напрямую связаны с такими
финансово-правовыми категориями,
как государственный долг и
муниципальный долг. Так, в результате
реализации финансово-правовых отношений
по госкредиту формируется внутренний
государственный долг, с материальной
точки зрения представляющий
собой общую сумму задолженности
государства по непогашенным
долговым обязательствам и невыплаченным
по ним процентам. Такой долг
называется капитальным государственным
долгом. Выделяют еще текущий
государственный долг, представляющий
собой сумму расходов государства
по всем долговым обязательствам,
срок погашения которых уже
наступил.
Муниципальный
внутренний долг соответственно
представляет собой общую сумму
задолженности муниципального образования
по непогашенным долговым обязательствам
и невыплаченным по ним процентам.
Юридический
аспект понятия внутреннего государственного
долга России, представляющего собой
долговые обязательства Правительства
РФ, выраженные в валюте РФ
перед юридическими и физическими
лицами, если иное не установлено
законом РФ, первоначально был
закреплен в ст. 1 Закона РФ "О
государственном внутреннем долге
Российской Федерации". Этот Закон
утратит силу с 1 января 2000 г.
В Бюджетном
кодексе РФ государственному
и муниципальному долгу посвящена
отдельная глава. Бюджетный кодекс
РФ впервые закрепил не только
общее понятие государственного
долга, но и подразделил понятия
государственного долга РФ и
государственного долга субъекта
РФ. Однако эти понятия несколько
отличаются от понятий, данных
в Законе РФ "О государственном
внутреннем долге Российской
Федерации".
Государственный
долг РФ определяется в Бюджетном
кодексе РФ как долговые обязательства
Российской Федерации перед физическими
и юридическими лицами, иностранными
государствами, международными организациями
и иными субъектами международного
права. Государственный долг субъекта
РФ определяется как совокупность
долговых обязательств субъекта
РФ. При этом закрепляется, что
государственный долг РФ полностью
и без условий обеспечивается
всем находящимся в федеральной
собственности имуществом, составляющим
государственную казну, а государственный
долг субъекта РФ – соответственно
всем имуществом субъекта РФ,
составляющим казну субъекта
РФ. Это несколько шире гарантий,
установленных Законом РФ "О
государственном внутреннем долге
РФ".
Муниципальный
долг как совокупность долговых
обязательств муниципального образования
полностью и без условий, как
закреплено в ст. 100 Бюджетного
кодекса РФ, обеспечивается всем
муниципальным имуществом, составляющим
муниципальную казну.
Рост
государственного долга, как правило,
влечет повышение ставок действующих
налогов или даже введение
новых налоговых платежей, ведь
основной источник погашения
государственных долговых обязательств
и расходов по его обслуживанию,
как правило, один – бюджет,
в котором эти средства закрепляются
как расходы и выделяются отдельной
строкой. Не случайно поэтому
в экономической и финансово-правовой
науке никогда не было однозначного
отношения к проблеме государственного
(муниципального) кредита.
Так,
А. Смит, Д. Рикардо и многие
их последователи первоначально
резко отрицательно относились
к развитию государственного
кредита. В государственных долгах
они видели лишь крайнее средство,
которым можно пользоваться при
отсутствии других возможностей,
например "для спасения существования
или чести всего государства".
По мнению Д. Рикардо, для
страны выгоднее покрывать всякие
чрезвычайные расходы, не исключая
и расходов на ведение войн,
за счет прямого увеличения
налогов, чем прибегать к кредиту.
Он считал, что население само
должно нести бремя по погашению
своих долгов, а не перекладывать
их в виде налогов на последующие
поколения. Однако уже в XVIII
в. представители немецкой финансовой
науки (Штейн, Дитцель, Небениус
и др.) проводят мысль о том,
что если государство крайне
редко пользуется кредитом, то
это свидетельствует о том,
что оно "слишком много берет
у современников, или же не
стоит на высоте своих задач,
т.е. недостаточно заботится об
интересах населения".
Представители
дореволюционной российской финансово-правовой
науки придерживались мнения о необходимости
достаточно осторожного использования
государственного кредита. Так, Л.В. Ходский
считал, что "несмотря на разнообразные
высказывания о целесообразности использования
государственного кредита в тех или других
случаях, все же руководящим началом финансовой
политики всегда должно служить стремление
к возможно быстрому погашению государственных
долгов, а не к увеличению их сумм".[11]
При всех
разногласиях во взглядах следует
отметить живой интерес представителей
финансовой науки, причем как
зарубежной, так и отечественной,
к проблемам теории государственного
кредита. В дореволюционной России
проблемами экономико-правовых теорий
государственного и муниципального
кредита занимались ученые Алексеенко,
Исаев, Залшупин, Ходский, Слуцкий,
Орлов и др.[12] При этом М.Ф.
Орлов в своем специальном
исследовании "Теория государственного
кредита", вышедшем в 1832 г., дает
определение предназначению науки
финансов, которое как раз и
заключается, по его мнению, в
том, чтобы "поставить в совершенное
равновесие оба сии средства",
т.е. налоги и кредит, таким
образом, чтоб налоги не вредили
кредиту, а кредит облегчал
налоги.[13]
Представители
современной отечественной науки
финансового права также отмечают
как положительные, так и негативные
стороны роста долговых обязательств
государства и муниципальных
образований. Положительная роль
государственного (муниципального) кредита,
по общему мнению, заключается
в безэмиссионном пополнении
доходов бюджета, которое необходимо
для удовлетворения общегосударственных
потребностей, особенно если они
связаны с чрезвычайными государственными
и муниципальными расходами, а
также для совершенствования
организации денежного обращения,
улучшения состояния расчетов
в хозяйственном обороте в
условиях дестабилизации экономики
страны. Негативная роль государственного
кредита состоит в том, что
его применение ведет к росту
непроизводительных расходов государства
и муниципальных образований,
так как денежные средства, используемые
в качестве кредитных, подлежат
обязательному возврату юридическим
и физическим лицам (кредиторам),
причем с уплатой процентов за пользование
кредитом. Уплата же процентов по кредиту,
как отмечалось выше, может приводить
к росту налогов.
Убедительными
представляются доводы американских
ученых К.Р. Макконелла и С.Л.
Брю по проблеме финансово-правовых
полномочий правительств различных
государств по выполнению своих
долговых обязательств по государственному
внутреннему долгу. Они называют
три основные группы финансово-правовых
полномочий ("возможностей") правительств,
использование которых делает
практически невозможным невыполнение
обязательств по государственному
долгу и приведение правительства
к банкротству. Во-первых, это
использование правительством полномочий
по рефинансированию долга. У
правительства, по их мнению, нет
никаких причин сокращать государственный
долг либо полностью его ликвидировать,
ибо у него есть возможность
рефинансировать свой долг, т.е.
продать новые облигации и
использовать выручку для выплаты
держателям погашенных облигаций.
Во-вторых, это использование налоговых
методов. У правительства, отмечают
американские ученые, в отличие
от терпящих финансовое бедствие
частных хозяйств и корпораций,
всегда есть возможность получить
доходы за счет сбора налогов.
Если это приемлемо для избирателей,
то увеличение налогов является
тем способом, который у правительства
есть для получения достаточных
доходов для выплат процентов
и общей суммы долга. В-третьих,
это полномочия по эмиссии
денег.