Управление
размещением государственного долга
может базироваться как на
прямом государственном управлении,
так и на косвенных методах,
включающих выдачу государственных
гарантий и нормативно-административное
регулирование привлечения не
гарантированных кредитов частными
фирмами. Можно выделить три
способа возможного использования
привлекаемых ресурсов:
– финансовое размещение, когда
из внешнего источника осуществляется
финансирование инвестиционных
проектов и развития экономики;
– бюджетное использование, при
котором привлеченные ресурсы
направляются на финансирование
текущих бюджетных расходов, в
том числе на обслуживание
внешней задолженности;
– смешанное бюджетно-финансовое
размещение, когда заимствования
используются как на финансирование
текущих бюджетных потребностей,
так и на развитие экономики
в целом.
В российской
практике большое распространение
получил наименее эффективный
способ – новые заимствования
направляются на финансирование
текущих расходов бюджета, включая
и обеспечение существующего
внешнего долга.
Погашение
долга производится из трех
основных источников: из бюджета;
за счет золотовалютных резервов,
собственности; из новых заимствований.
В российской практике золотовалютные
резервы направлялись на погашение
задолженности только в период
долгового кризиса в 1991-92 гг.
Затраты
по размещению, выплате доходов
и погашению долговых обязательств
Российской Федерации осуществляются
за счет средств федерального
бюджета.[26]
Обслуживание
государственного внутреннего долга
Российской Федерации производится
Банком России и его учреждениями,
если иное не предусмотрено
Правительством Российской Федерации,
путем осуществления операций
по размещению долговых обязательств
Российской Федерации, их погашению
и выплате доходов в виде
процентов по ним или в иной
форме.
Банк
России осуществляет функции
генерального агента (агента) по
обслуживанию государственного
внутреннего долга безвозмездно.
Оплата услуг агентов (других
специализированных финансовых
институтов) по размещению и обслуживанию
государственного долга осуществляется
в пределах норм, утверждаемых
Правительством Российской Федерации,
за счет средств федерального
бюджета, выделенных на обслуживание
государственного долга.[27]
В России
действует единая система учета
и регистрации государственных
заимствований. Субъекты Федерации,
муниципальные образования регистрируют
свои заимствования в Министерстве
финансов, которое ведет государственные
книги внутреннего и внешнего
долга.[28] Информация о заимствованиях
и других обязательствах вносится
эмитентом в Государственную
долговую книгу РФ в срок, не
превышающий три дня с момента
возникновения соответствующего
обязательства.
2.2. Формы и методы управления
государственным долгом
Основными
методами финансирования государственного
внутреннего долга являются денежно-кредитная
эмиссия и выпуск государственных
займов. Денежно-кредитная эмиссия –
это наиболее простой способ финансирования
государственного долга и дефицита государственного
бюджета. В этом случае государственный
долг не увеличивается, следовательно,
не возникает издержек по его обслуживанию.
Покупая государственные обязательства
центральные банки создают "базу"
для последующей депозитно-чековой эмиссии
коммерческих банков, что непосредственно
ведет к увеличению массы обращающихся
денег. Финансирование бюджетного дефицита
на основе денежно-кредитной эмиссии вызывает
рост денежной массы без соответствующего
товарного обеспечения и приводит к усилению
инфляции, которая имеет тяжелые социально-экономические
последствия. В развивающихся странах
и странах с переходной экономикой, где
финансовые рынки развиты недостаточно,
налицо эмиссионный характер финансирования
бюджетного дефицита.
В статическом
аспекте эмиссия долга и инфляция
взаимозаменяемы: при заданном
дефиците бюджета увеличение
заимствований уменьшает денежную
эмиссию, и наоборот. Примером
может служить стабилизационная
попытка в России. Эмиссия государственного
долга в 1995 г. позволила уменьшить
инфляцию в условиях обострения
налогово-бюджетного кризиса. В
то же время невозможность
осуществления новых заимствований
во втором полугодии 1998 г. привела
к инфляционному скачку. В динамике
связь между эмиссией долга
и эмиссией денежной массы
сложнее, она отражает в значительной
мере взаимодополняемость инфляции
и государственного долга. Россия
здесь также может служить
хорошей иллюстрацией: увеличение
экспансии ГКО в 1995-1996 гг. позволило
отложить инфляцию, но привело
в результате долгового кризиса
к инфляционному всплеску в
1998-1999 гг.
Выпуск
государственных ценных бумаг
является наиболее целесообразным
методом финансирования бюджетного
дефицита по сравнению с практикой
заимствования средств в Центральном
банке и доходов от денежной
эмиссии. Государственными ценными
бумагами называются бумаги, удостоверяющие
отношения займа, в которых
должником выступает государство,
орган государственной власти
и управления. В нормативных документах
Российской Федерации под государственными
ценными бумагами понимаются
такие, которые выпускаются или
гарантируются Правительством Российской
Федерации.
Размещение
государственных займов среди
юридических лиц не сопровождается
увеличением денег в обращении,
то есть носит неинфляционный
характер. В практике развитых
стран Запада дефицит бюджета,
как правило, финансируется за
счет новых ценных бумаг, выпускаемых
правительством в течение года.
Решение
российского правительства от 17
августа 1998 г. о временном замораживании
рынка внутренних долговых обязательств
и их последующей реструктуризации
было беспрецедентным в новейшей
экономической истории. Эксперты
так и не смогли найти аналога
дефолта по внутреннему долгу,
учитывая бесспорную возможность
его монетизации денежными властями
(масштабный дефолт по внутренним
долговым обязательствам в Бразилии
в начале 90-х годов был связан
с целым комплексом экономических
реформ, что не позволяет проводить
прямые аналогии с его российским
вариантом). Следствием подобного
шага стал системный финансовый
кризис, выразившийся в росте
темпов инфляции и девальвации,
катастрофическом снижении уровня
жизни населения, фактической
изоляции России на рынке мирового
капитала. В то же время на
развивающихся рынках накоплен
значительный опыт реструктуризации
государственных долговых обязательств.
Процедура реструктуризации, в различных
ее формах, позволила ряду стран
разрешить проблему непомерного
обслуживания государственного
долга, добиться доверия инвесторов
и, соответственно, достичь финансовой
стабилизации и обеспечить условия
для дальнейшего притока на
внутренний рынок иностранных
инвестиций.
В мировой
практике известны четыре основных
схемы реструктуризации суверенного
долга:
1. обмен
одних долговых обязательств
на другие;
2. обмен
долговых обязательств на акции
в рамках государственной программы
приватизации;
3. досрочный
выкуп долговых обязательств
с дисконтом;
4. списание
части долговых обязательств.
Наиболее
популярной схемой реструктуризации
долгов в последнее десятилетие
стал обмен "проблемных" долговых
обязательств на новые. Самым
распространенным способом проведения
подобных сделок является так
называемый "план Бреди" (по
имени главы казначейства США,
впервые выступившего с такой
инициативой в 1989 г.). В общих
чертах "план Бреди" выглядит
следующим образом. Правительство
страны, намеревающейся реструктурировать
свой национальный долг, достигает
определенных договоренностей с
МВФ и разрабатывает совместно
с фондом программу структурной
перестройки экономики, включающую
в себя предоставление стране
новых кредитных ресурсов. После
того как эта программа начинает
успешно претворяться в жизнь,
инвесторам предлагается обменять
имеющиеся у них кратко- и среднесрочные
долговые обязательства на долгосрочные
ценные бумаги. При этом происходит
частичное списание долга (от
20 до 50%).
Финансовой
базой погашения займов выступают
налоги. В периоды экономического
кризиса займы могут опережать
налоговые поступления. Растущие
государственные расходы, связанные
с обслуживанием государственного
долга, обусловливают повышение
налоговых платежей за счет
увеличения налогооблагаемой базы
или повышения ставок налогов.
В области
управления государственным внутренним
долгом применяются следующие
меры:
– конверсия – изменение доходности
займов. Государство чаще всего
снижает процентные ставки по
займам, в целях снижения расходов
по обслуживанию государственного
внутреннего долга. Не исключается
возможность повышения доходности
государственных ценных бумаг;
– консолидация – изменение
условий займа, связанных с
их сроками. Как правило, срок
займа увеличивается, но может
быть и уменьшен. Возможно совмещение
консолидации с конверсией;
– унификация займов – объединение
нескольких займов в один, когда
облигации ранее выпущенных займов
обмениваются на облигации нового
займа. Такая мера предусматривает
уменьшение количества видов
ценных бумаг, обращающихся одновременно,
что сокращает расходы государства
по обслуживанию долга. В исключительных
случаях правительство может
провести обмен облигаций по
регрессивному соотношению, то
есть несколько ранее выпущенных
облигаций приравниваются к одной
новой. Унификация государственных
займов обычно проводится вместе
с консолидацией;
– рефинансирование предыдущих
займов означает, что на ту
сумму задолженности, которая
должна быть погашена в данном
году, осуществляется выпуск новых
займов;
– аннулирование государственного
долга – мера, в результате
которой государство полностью
отказывается от обязательств
по выпущенным займам (внутренним,
внешним, или по всему долгу).
Аннулирование государственных
ценных бумаг проводится по
двум причинам: в случае финансовой
несостоятельности или прихода
к власти новых политических
сил, которые отказываются признать
финансовые обязательства предыдущей
власти;
– отсрочка погашения займа
– мера, при которой отодвигаются
сроки погашения займов и прекращается
выплата доходов. Отсрочка погашения
внешней задолженности может
и не повлечь приостановку выплаты
процентов. Отсрочка погашения займа принимается
в таких случаях, когда большая часть поступлений
от реализации облигаций новых займов
направляется на выплату процентов и погашение
по ранее выпущенным займам.[29]
В настоящее
время в мировой практике управления
долгом отчетливо проявляются
две тенденции:
– направленность большинства
стран на диверсификацию видов
ценных бумаг и сроков погашения;
– стремление к пролонгированию
государственной задолженности.
В этих условиях доля долгосрочных
долговых обязательств в обороте
государственных ценных бумаг
становится показателем устойчивости
рынка.
Комплекс
мер по управлению государственным
внешним долгом намного уже,
чем по управлению внутренним
долгом. В случае, если государство-заемщик
не может платить долги и
проценты по ним, а кредиторы
не желают давать отсрочку
и провести реструктуризацию
задолженности, то кредиторы могут
объявить страну банкротом. Тогда
производится арест всех зарубежных
активов этой страны, всех находящихся
в зарубежных портах судов
и грузов в уплату долгов
кредиторам, парализуется импорт.
Если
государство признает угрозу
банкротства, то по просьбе
правительства под эгидой международных
финансовых организаций в стране
вводится контроль над экономикой
и финансами. Создается управляющий
орган – международный валютный
совет, который уполномочен решать
вопросы распределения и использования
выделяемых правительству средств.
При этом национальная валюта
жестко привязывается к доллару
и доллар запускается в обращение
наряду с национальной валютой.
Глава 3. Государственный
кредит в современной России: особенности
и тенденции развития
3.1. Государственные кредиты
Российской Федерации иностранным
государствам
Выдача
государственных кредитов иностранным
государствам регулируется законами
о федеральном бюджете. Так,
в соответствии со ст. 4 Федерального
закона № 173-ФЗ от 23.12.2004 г. "О федеральном
бюджете на 2005 год", предельный размер
ассигнований федерального бюджета на
реализацию "Программы предоставления
Российской Федерацией государственных
кредитов иностранным государствам, их
юридическим лицам на 2005 год" составил
19,3 млрд. рублей. Согласно названной программе,
общий объем предоставляемых кредитных
ресурсов, в том числе по действующим обязательствам
Российской Федерации, составил $ 5674,0 млн.
(таблица 1).
В 2006
году, согласно Федеральному закону
№ 189-ФЗ от 26.12.2005 г. "О федеральном бюджете
на 2006 год", предельный размер ассигнований
федерального бюджета на реализацию "Программы
предоставления Российской Федерацией
государственных кредитов иностранным
государствам, их юридическим лицам на
2006 год" составил 21336257,8 тыс. рублей.
Общий объем предоставляемых кредитных
ресурсов, в том числе по действующим обязательствам
Российской Федерации, составил $ 5280,0 млн.
(таблица 2).