Раскрывая
это положение, К.Р. Макконелл
и С.Л. Брю отмечают, что банкротство
правительства невозможно уже
потому, что оно имеет право
печатать деньги, которыми можно
заплатить и основную сумму
долга, и проценты по нему. Выпуск
дополнительных денег, конечно,
может иметь инфляционный эффект.
"Но рассматриваемый здесь
вопрос, – отмечают представители
американской школы, – состоит
в том, что правительство имеет
возможность и право создавать
новые деньги, просто включив
печатный станок".[14] Учитывая
наличие аналогичных полномочий
в области госкредитных отношений
у законодательных и исполнительных
органов власти РФ, вышеизложенные
положения современной американской
теории государственного кредита
представляют значительный научный
и практический интерес.
Глава 2. Особенности управления
государственным и муниципальным
кредитом
2.1. Сущность управления
государственным кредитом
Управление
государственным кредитом – одно
из направлений финансовой политики
государства, связанное с обеспечением
его деятельности в качестве
заемщика, кредитора и гаранта.
Это совокупность действий государства,
связанных с обслуживанием и
погашением государственного долга,
выпуском и размещением новых
займов, поддержанием вторичного
рынка долговых обязательств, регулированием
рынка государственного кредита.
Регулируют и осуществляют эту
деятельность Министерство финансов
РФ и Центральный банк РФ, которые
определяют общий объем бюджетного
дефицита, объем и характер займов,
необходимых для его финансирования,
разрабатывают кредитную политику
и ее институциональное обеспечение.
Управление
государственным кредитом направлено
на достижение экономических,
социальных и политических целей,
которые определяются тенденциями
общественного прогресса и современным
состоянием экономики страны. В
числе основных экономических
целей – обеспечение экономической
стабилизации и роста производства,
поддержание его конкурентоспособности
на мировом рынке; социальные
цели подразумевают обеспечение
социальной стабильности и социального
прогресса; политические цели
формируются исходя из идеи
поддержания стабильности функционирования
политической системы и обеспечения
национальной безопасности. Достижение
этих целей в немалой степени
связано с управлением государственным
долгом, в особенности внешним,
состояние которого, как показывает
мировая практика, во многом определяет
не только экономическую независимость
страны, но и сохранение ее
национального суверенитета, что
особенно актуально и для современной
России.
В системе
действий по управлению государственным
кредитом важнейшим является
обслуживание и погашение государственного
долга, поскольку все затраты
такого рода осуществляются за
счет бюджетных средств, создавая
для него дополнительную нагрузку,
а несвоевременность выплат ведет
к увеличению суммы долга за
счет штрафных санкций. Лишь
в случае инвестиционных займов
обслуживание и погашение обязательств
осуществляется за счет доходов
от проекта.
Под управлением
государственным долгом в теории
финансов понимается "совокупность
мероприятий государства по выплате
доходов кредиторам и погашению
займов, изменению условий уже
выпущенных займов, определению
условий и выпуску новых государственных
ценных бумаг".[15] "Современный
финансово-кредитный словарь"
дает более полное определение:
"Управление государственным
долгом представляет собой процесс
разработки и реализации стратегии
управления государственным долгом
в целях привлечения необходимой
суммы финансирования, достижения
поставленных целей в отношении
затрат и риска и решения
любых других задач в области
управления государственным долгом,
которые может поставить правительство,
например, развития и поддержания работы
эффективного и ликвидного рынка государственных
ценных бумаг".[16]
В соответствии
с действующим Бюджетным кодексом
РФ, управление государственным
долгом Российской Федерации
осуществляется Правительством
Российской Федерации.[17] При этом
Российская Федерация не несет
ответственности по долговым
обязательствам субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований,
если указанные обязательства
не были гарантированы Российской
Федерацией; а субъекты Российской
Федерации и муниципальные образования
не отвечают по долговым обязательствам
друг друга, если указанные
обязательства не были гарантированы
ими, а также по долговым
обязательствам Российской Федерации.
Право
осуществления государственных
внешних заимствований Российской
Федерации и заключения договоров
о предоставлении государственных
гарантий, договоров поручительства
другим заемщикам для привлечения
внешних кредитов (займов) принадлежит
Российской Федерации. От имени
Российской Федерации осуществлять
внешние заимствования может
Правительство Российской Федерации
либо уполномоченный Правительством
Российской Федерации ответственный
федеральный орган исполнительной
власти.
В процессе
управления государственным долгом
решаются следующие задачи:
– минимизация стоимости привлекаемых
внешних займов;
– снижение общих издержек
по обслуживанию внешнего долга;
– повышение эффективности использования
привлекаемых ресурсов;
– поддержание стабильности функционирования
политической системы и престижа
государства;
– обеспечение социальной стабильности;
– сохранение национальной безопасности.[18]
Основная
цель политики, проводимой в настоящий
момент Правительством РФ в
области управления внешней задолженностью,
состоит в упорядочении отношений
с внешними кредиторами бывшего
СССР и установлении новых
графиков платежей по его долгам
с учетом реальных возможностей
обслуживания этих обязательств.
В отношении внутреннего долга
стратегия федерального правительства
состоит в реструктуризации задолженности
в сторону повышения доли среднесрочных
обязательств, снижения доходности
государственных ценных бумаг
при сохранении их привлекательности.
Цикл
управления государственным долгом
включает три стадии: привлечение,
размещение (использование) и погашение.[19]
Управление
привлечением долгового финансирования
в экономику предполагает удержание
величины долга в определенных
пределах. Предельные объемы государственного
внутреннего долга и государственного
внешнего долга, пределы внешних
заимствований Российской Федерации
на очередной финансовый год
утверждаются федеральным законом
о федеральном бюджете на очередной
финансовый год с разбивкой
долга по формам обеспечения
обязательств. Предельный объем
государственных внешних заимствований
Российской Федерации не должен
превышать годовой объем платежей по обслуживанию
и погашению государственного внешнего
долга Российской Федерации.
Правительство
Российской Федерации вправе
осуществлять внешние заимствования
в объеме свыше установленного
федеральным законом о федеральном
бюджете на очередной финансовый
год предельного объема государственных
внешних заимствований, если при
этом оно осуществляет такую
реструктуризацию государственного
внешнего долга, которая приводит
к снижению расходов на его
обслуживание, в рамках установленного
предельного объема государственного
внешнего долга.[20]
Привлечение
долговых источников финансирования
бюджетного дефицита осуществляется
на основе предварительно составленных
программ внешних и внутренних
заимствований.
Программа
государственных внешних заимствований
РФ и предоставляемых Российской
Федерацией государственных кредитов
представляет собой перечень
внешних заимствований федерального
бюджета на очередной финансовый
год с указанием цели, источников,
сроков возврата, общего объема
заимствований, объема использованных
средств по займу до начала
финансового года и объема
заимствований в данном финансовом
году. В Программу в обязательном
порядке включаются соглашения
о займах, заключенных в предыдущие
годы, если такие соглашения не
утратили силу в установленном
порядке.[21]
В случае
выпуска долговых обязательств
РФ с обеспечением исполнения
обязательств в виде обособленного
имущества программа государственных
внутренних заимствований Российской
Федерации должна содержать количественные
данные об эмиссии указанных
обязательств, выраженные в валюте
Российской Федерации, а также
примерный перечень имущества,
которое может служить обеспечением
исполнения этих обязательств
в течение срока заимствования.
В программу государственных
внутренних заимствований Российской
Федерации в обязательном порядке
включаются соглашения о займах,
заключенные в предыдущие годы,
если такие соглашение не утратили
силу в установленном порядке.[22]
Программы
государственных заимствований
Российской Федерации представляются
федеральным органом исполнительной
власти Российской Федерации
законодательному органу в составе
документов и материалов, представляемых
одновременно с проектом бюджета
на очередной финансовый год.
Все поступления
средств в бюджет от заимствований
и других долговых обязательств,
включая средства, которые расходуются
на обслуживание и погашение
государственного или муниципального
долга, отражаются в бюджете
как источники финансирования
дефицита бюджета. Все расходы
на обслуживание долговых обязательств,
включая дисконт по дисконтным
ценным бумагам, отражаются в
бюджете как расходы на обслуживание
государственного или муниципального
долга. В расходы на обслуживание
государственного долга закладывается
резерв на исполнение обязательств
по государственным или муниципальным
гарантиям при наступлении гарантийного
случая.[23]
Государственной
гарантией признается способ
обеспечения гражданско-правовых
обязательств, в силу которого
Российская Федерация – гарант
дает письменное обязательство
отвечать за исполнение лицом,
которому дается государственная
гарантия, обязательства перед третьими
лицами полностью или частично.
Гарантия выдается в письменной
форме, на срок, определяемый сроком
исполнения гарантированного ею
обязательства.
Гарант
по государственной гарантии
несет субсидиарную ответственность
дополнительно к ответственности
должника по гарантированному
им обязательству. Предусмотренное
обязательство гаранта перед
третьим лицом ограничивается
уплатой суммы, на которую выдана
гарантия.
Федеральным
законом о федеральном бюджете
на очередной финансовый год
должны быть установлены верхний
предел общей суммы государственных
гарантий Российской Федерации,
предоставляемых в валюте Российской
Федерации, и верхний предел
государственных гарантий Российской
Федерации, предоставляемых для
обеспечения обязательств в иностранной
валюте.
Общая
сумма предоставленных государственных
гарантий Российской Федерации
для обеспечения обязательств
в валюте Российской Федерации
включается в состав государственного
внутреннего долга России как
вид долгового обязательства.
Федеральным законом о федеральном
бюджете на очередной финансовый
год утверждаются государственные
гарантии Российской Федерации,
выдаваемые отдельному субъекту
Российской Федерации, муниципальному
образованию или юридическому
лицу на сумму, превышающую
1 млн. минимальных размеров оплаты
труда.[24]
Общая
сумма предоставленных государственных
гарантий Российской Федерации
для обеспечения обязательств
в иностранной валюте включается
в состав государственного внешнего
долга Российской Федерации как
вид долгового обязательства.
Кроме того, должны отдельно утверждаться
государственные гарантии Российской
Федерации на сумму, превышающую
сумму, эквивалентную 10 млн. долларов
США. Предоставление государственных
гарантий Российской Федерации
для обеспечения обязательств
в иностранной валюте утверждается
в порядке, предусмотренном для
государственных внешних заимствований
в составе Программы государственных
внешних заимствований России.
Одним
из концептуальных подходов в
управлении госдолгом является
согласование общей установки
в отношении допустимых пределов
его роста. Как следует из
практики большинства стран, не
вызывает обычно опасений задолженность
порядка 50-70 % ВВП.[25]