Государственный кредит в современных условиях

Организационно  в настоящее время в России система управления государственным долгом реализована на базе Министерства финансов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации и Внешэкономбанка. Последние выступают в качестве агентов Минфина России при осуществлении выплат по долгам, размещении и погашении ценных бумаг и осуществлении прочих технических операций с госдолгом, при этом Банк России обслуживает главным образом операции с внутренним долгом, а Внешэкономбанк - с внешним. В ряде случаев, например при размещении еврооблигаций, в качестве агентов дополнительно привлекаются иностранные инвестиционные банки и юридические компании. В свою очередь, Правительство Российской Федерации, в лице Минфина России, проводит различные операции с государственными долгами в рамках программ внешних и внутренних заимствований, утверждаемых парламентом вместе с бюджетом на очередной год.

В число  основных задач Минфина России в  области управления государственным долгом Российской Федерации входят:

- разработка программ государственных заимствований и их 
реализация в установленном порядке от имени Российской Федерации;

- проведение совместно с Центральным банком Российской Федерации 
и    Внешэкономбанком    операций    по    обслуживанию    государственного внутреннего    и    внешнего    долга   Российской    Федерации    в    порядке, установленном федеральными законами;

- управление в установленном порядке государственным внутренним и 
внешним долгом Российской Федерации;

- осуществление необходимых мер по совершенствованию его 
структуры и оптимизации расходов по его обслуживанию.

Управление  государственным долгом, как и  всякое управление, имеет четыре составляющие: прогнозирование, планирование, анализ и контроль. Однако эти функции  могут быть конкретизированы применительно  к государственному долгу.

Под управлением государственным долгом понимается:

- проведение совместно с Центральным Банком Российской Федерации 
операций на внутреннем рынке с государственными ценными бумагами, 
направленных на стабилизацию и последовательное снижение уровня 
процентных ставок;

- проведение операций по снижению стоимости обслуживания 
государственного долга Российской Федерации.

Основные  цел управления государственным долгом следующие:

• сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне;
• сокращение стоимости обслуживания государственного долга Российской Федерации;

- обеспечение исполнения обязательств государства в полном объеме. 
Несмотря на то, что управление госдолгом фактически направлено на

регулирование двух ключевых параметров, характерных  для любых финансовых инструментов, - риска и доходности (то есть в случае долга -издержек обслуживания), конкретные его цели достаточно сложно четко разграничить. С одной стороны, если поставить в качестве целевой установки минимизацию стоимости обслуживания, очень велик риск того, что в погоне за этой целью власти начнут выпускать не те обязательства, которые действительно необходимы, а те, которые в данный момент лучше воспринимаются рынком. Издержки такой стратегии Россия в полной мере испытала в 1998 году, когда на внутреннем рынке размещались преимущественно «короткие» бумаги, наиболее востребованные инвесторами, но характеризовавшиеся максимальными рисками ддя экономики. Краткосрочная экономия бюджета на процентных выплатах обернулась серьезным потрясением доя всей финансовой системы.

Однако если в качестве другой крайности установить минимизацию рисков со стороны госдолга, то в пределе это будет означать полный отказ от использования заимствований. Вопреки достаточно распространенному мнению, полное отсутствие госдолга - это не самое лучшее положение вещей в государственных финансах, особенно если речь идет о развивающейся стране.

На практике в качестве ключевой цели долгового управления чаще всего называют баланс между минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долгов.

К важнейшим  законодательно закрепленным мерам  по управлению 
государственным долгом относятся установление предельных объемов 
государственного внутреннего и внешнего долга, границы внешних 
заимствований с разбивкой по формам обеспечения обязательств; источники 
внутреннего финансирования бюджетного дефицита, включая поступления 
от эмиссии государственных ценных бумаг; предельный размер внешних 
заимствований; расходы на обслуживание государственного внутреннего и 
внешнего долга; верхние пределы государственных внутренних и внешних 
гарантий . 

Механизм регулирования  государственного долга в рыночных условиях объединяется понятием "реструктуризация", т. е. «основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный (муниципальный) долг, с заменой их долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения».¹ Реструктуризация не снимает долговой проблемы, а лишь переносит ее на более поздний срок. Следовательно, бремя погашения ложится на следующие поколения, общая сумма платежей еще более увеличивается за счет доначисленных процентов.

В ходе проводимой реструктуризации долговых обязательств используется ограниченный набор способов ее проведения: рефинансирование, конверсия, выкуп долга, консолидация, унификация, аннулирование государственного долга, секъюритизация, использование облигаций Брейди.

Рефинансирование - это погашение старой задолженности (и процентов по ней) за счет выпуска нового займа, принятия новых обязательств. Используются три способа рефинансирования госдолга:

• замена обязательств (с согласия их держателей) с истекшими сроками погашения на новые, по сумме эквивалентные погашаемым;
• досрочная замена одних обязательств на другие с более длительными сроками погашения;

- размещение (продажа) новых облигаций и за счет вырученных средств погашение облигаций с истекшими сроками погашения.

Другой  способ - выкуп долга. В случаях, когда  государства-должники могут располагать  значительными объемами финансовых резервов, можно разрешить заемщику самостоятельно выкупить собственные долги, что позволяет сократить общий объем государственного долга. Однако мировая практика негативно относится к досрочному выкупу долгов. Это связано с тем, что выигрыш от этого получают, во-первых, наихудшие заемщики, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом, и, во-вторых, нарушается принцип равенства кредиторов. Процентные ставки, которые платит Россия по обслуживанию внешнего государственного долга, составляют от 7 до 13%, что в 3-4 раза дороже, чем для развитых стран Европы.

Благоприятная экономическая ситуация для выкупа внешнего государственного долга сложилась в Российской Федерации в связи с ростом цен на углеводородное сырье на международном рынке. Это позволило России сформировать Стабилизационный фонд, который на 1 января 2008 г. достиг величины 3 849,11 млрд. рублей. Переговоры с членами Парижского клуба кредиторов, долг перед которыми на 1 января 2005 г. составил 43,1 млрд. долл., или почти 40% общего внешнего государственного долга, завершились договоренностью, что Российская Федерация досрочно выплатила по номиналу 15 млрд. долл. По расчетам Минфина РФ, только в 2005 г. страна сэкономила на процентах 400 млн. долл., а до 2020 г. Экономия составит почти 6 млрд. долл.

Секьюритизация  долга - переоформление государственного долга в новые рыночные долговые инструменты денежного рынка, включая ссудные капиталы. Среди основных видов ценных бумаг, обращающихся на международных финансовых рынках, выделяются две группы:

- иностранные облигации - эмитируемые нерезидентами на внутреннем 
рынке иностранного государства;

- еврооблигации - средне- и долгосрочные обязательства в 
евровалютах, выпускаемые на европейском рынке среди зарубежных 
инвесторов.

К началу 1990-х гг. в международной практике сложилась достаточно действенная система реструктуризации внешней задолженности, предложенная для урегулирования долговых обязательств развивающихся стран министром финансов США Н. Брейди, - "план Брейди". На тот период рынки ценных бумаг развивающихся стран характеризовались весьма низкой ликвидностью - 25-40% номинала. В результате переговоров должников с кредиторами в 1990-1994 гг. был осуществлен выпуск облигаций Брейди на общую сумму около 100 млрд. долл. Они являются государственными облигациями, эмитированными в обмен на государственный долг перед коммерческими банками. В международной практике используют следующие виды облигаций Брейди:

• паритетные (с уменьшенными процентами);
• дисконтные (с уменьшенной основной суммой долга);
• ступенчатые (с более низкими первоначальными ставками);
• долговые конверсионные (новых займов), новые долговые;
• процентные;
• капитализированные.

Приведенные методы управления государственным  долгом в своей основе базируются на переговорном процессе. Они относятся к рыночным методам управления государственным долгом и широко используются развитыми странами и международными финансовыми организациями. Наряду с рыночными мировая практика использует и внерыночные (административные) методы управления на основе одностороннего принятия эмитентом управленческого решения по долговым обязательствам.

К административным методам относятся:

• конверсия;
• консолидация;
• унификация;
• отсрочка погашения;
• списание;
• аннулирование долга.

Конверсия - изменение доходности займов в  интересах должника путем понижения процента, применения иного способа погашения долга в целях снижения расходов заемщика на погашение и обслуживание государственного долга. Наиболее распространенными видами ее являются:

• обмен на долговые обязательства третьих стран;
• погашение долга товарными поставками;
• обратный выкуп долга заемщиком на особых условиях;
• обмен долга на собственность и т. п.

Технически  такие операции не приводят к изменению структуры существующих обязательств и к получению новых ссуд.

В качестве примера можно привести конверсию  займов, проведенную Российской Федерацией в 1999 г. в рамках новации государственных краткосрочных облигаций и облигации федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 г., выпущенных в обращение до 17 августа 1998 г. Конверсия носила принудительный характер, предполагала пересчет суммы долга на основе дисконтирования номинальной стоимости обмениваемых бумаг и замену ранее выпущенных ценных бумаг на новые с постоянным и переменным купонным доходом со сроками обращения от трех до пяти лет и частичной выплатой денежных сумм.

Консолидация - изменение срока действия уже размещенных займов в сторону увеличения или сокращения. Пролонгация займов имеет цель облегчения выплаты долга и предполагает увеличение сроков обращения

выпущенных  займов путем перевода текущих обязательств и краткосрочных займов в долгосрочные. Как правило, она носит принудительный характер и осуществляется путем добавления процентных купонов к облигациям старых займов, срок действия которых продлевается, или путем замены облигаций старых займов на облигации нового займа. Нередко консолидация (как правило, пролонгация) совмещается с конверсией.

Унификация  займов - это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Она может производиться вместе с консолидацией и конверсией или без них.

Отсрочка  погашения займа заключается  в том, что, как и при консолидации, односторонне отодвигаются сроки погашения займа и, кроме того, прекращается выплата доходов.

Аннулирование государственного долга - отказ государства  от всех обязательств. Это нерыночная мера решения долговой проблемы государства. В США в 1838 г. восемь южных штатов отказались платить по   муниципальным облигациям, объяснив это    нелюбовью к иностранцам .

После Октябрьской революции советское  правительство отказалось платить по государственным долговым обязательствам как иностранным, так и отечественным держателям государственных ценных бумаг, поскольку это

Были долги  царской России.

В последние  годы Россия активно использует так  называемые нестандартные схемы  управления государственным долгом. Если в период с 1993 по конец 2000 года преимущественно применялись только две возможные схемы – поставка товаров в счет долга и проведение зачетов встречных требований и обязательств, то, начиная с 2001 года, соответствующий инструмент был значительно расширен и модифицирован.

Стандартной Внешэкономбанк считает схему, соответствующую  любым двум из следующих трех критериев:

- погашение  задолженности осуществляется в  соответствии с оригинальным  графиком платежей, предусмотренным  кредитными соглашениями;

- погашение  задолженности осуществляется в  соответствии с новыми графиками  платежей, предусмотренными соглашениями  о реструктуризации всего или  части накопленного долга;

- погашение  задолженности осуществляется путем  денежных выплат по номиналу  срочных к платежу требований.