Проблемы законодательного обеспечения реформ в здравоохранении Российской Федерации. Перспективы формирования законодательства в сфере

В целом, реализация всех направлений Концепции обеспечит к 2020 году формирование здорового образа жизни населения Российской Федерации, а также создаст систему здравоохранения, позволяющую оказывать доступную и качественную медицинскую помощь на основе единых требований и подходов с учетом передовых достижений  научно-технического прогресса, которая будет являться залогом устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации в долгосрочной перспективе.

Демографическая ситуация в Российской Федерации пока еще остается неблагоприятной. Сокращение численности населения, начавшееся в 1992 году, продолжается. Однако темпы уменьшения численности населения в последние годы существенно снизились – с 700 тыс. человек ежегодно в период 2000–2005 годов до 213 тысяч человек в 2007 году. За 10 месяцев 2008 года коэффициент естественной убыли населения составил 2,7 на 1000 населения, в то время как за соответствующий период 2007 года он составлял – 3,4.

По состоянию на 1 октября 2008 года численность постоянного населения Российской Федерации составила 141,9 млн. человек, что на 116,6 тысяч человек меньше, чем на соответствующую дату 2007 года.

Снижение темпов сокращения численности населения обеспечено главным образом увеличением рождаемости и снижением смертности. В 2007 году родились 1602 тыс. детей, что на 8,3% больше чем в 2006 году. Рост рождаемости за 10 месяцев 2008 года составил  7,7%. Коэффициент смертности (на 1000 населения) снизился в 2007 году, по сравнению с 2006 годом, на 3,3%. За 10 месяцев 2008 года коэффициент смертности по сравнению с соответствующим периодом предыдущего года не увеличился.

Показатель материнской смертности на 100 000 родившихся живыми в 2007 г. снизился на 7,2% по сравнению с 2006г. Младенческая смертность на 1 000 родившихся живыми в 2007 г. снизилась на 7,8 % по сравнению с 2006 г. За 10 месяцев 2008г. по сравнению с соответствующим периодом 2007г. младенческая смертность снизилась на 8,3% и составила 8,8 чел. на 1000 родившихся живыми.

В 2006 году, впервые за последние 7 лет, начала увеличиваться  ожидаемая продолжительность жизни населения Российской Федерации. По сравнению с 2005 годом этот показатель вырос на 1,3 года – с 65,3 лет до 66,6 лет. В 2007 году ожидаемая продолжительность жизни увеличилась до 67,65 лет. Тем не менее, продолжительность жизни в России остается низкой — на 6,5 лет меньше, чем в «новых» странах ЕС (европейские страны, вошедшие в ЕС после мая 2004 года), и на 12,5 лет меньше, чем в «старых» странах ЕС (европейские страны, входившие в ЕС до мая 2004 года). Разница между ожидаемой продолжительностью жизни мужчин и женщин остается очень высокой и составляет 13 лет. Ключевую роль в низкой ожидаемой продолжительности жизни населения Российской Федерации играет высокая смертность людей трудоспособного возраста, главным образом, мужчин, которая по сравнению с 1990 годом возросла более чем  на 40%.

Показатель ожидаемой продолжительности жизни является наиболее корректным измерителем уровня смертности и служит признанным индикатором качества жизни и здоровья населения.

Его значение в существенной степени зависит от объема государственных расходов, выделяемых на оказание медицинской помощи и на здравоохранение в целом, а также от эффективности политики денежных доходов населения, развитости системы санитарно-эпидемиологического благополучия, уровня профилактической активности населения.

          С 1 января 2011года на территории России вступил в действие новый закон об обязательном медицинском страховании граждан18. Законом устанавливаются основные принципы осуществления обязательного медицинского страхования (в том числе обеспечение гарантий бесплатного оказания медицинской помощи застрахованному лицу в рамках программ ОМС (на всей территории РФ в объеме базовой программы ОМС, а также в объеме территориальной программы ОМС, оказываемой на территории субъекта РФ, в котором выдан полис ОМС), доступность и качество оказываемой медицинской помощи); определен правовой статус и полномочия фондов ОМС, страховых медицинских организаций и медицинских организаций в системе обязательного медицинского страхования; их права, обязанности и ответственность, а также права и обязанности застрахованных лиц и страхователей.

       Так, в частности, застрахованным лицам предоставлено право на выбор страховой медицинской организации и ее замену один раз в течение календарного года либо чаще, например, в случае изменения места жительства, а также на выбор медицинской организации из числа организаций, участвующих в системе ОМС.

       Предусматривается введение страхового полиса, удостоверяющего право застрахованного лица на бесплатное оказание медицинской помощи на все территории РФ.

        Законом установлен порядок осуществления персонифицированного (индивидуального) учета в системе ОМС, а также процедуры взаимодействия медицинской организации, страховой медицинской организации и территориального фонда в системе персонифицированного учета сведений о медицинской помощи, оказанной застрахованному лицу.

          Законом урегулированы вопросы финансового обеспечения обязательного медицинского страхования (в том числе установлен порядок формирования средств обязательного медицинского страхования; определен порядок и сроки уплаты страховых взносов на обязательное медицинское страхование; установлена ответственность за нарушения в сфере уплаты страховых взносов; определен порядок расчета тарифов на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию).

           Кроме того, Законом устанавливается система договоров в обязательном медицинском страховании и механизм осуществления контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи застрахованным лицам.

           Помимо этого, в период 2011 - 2012 годов предусматривается выделение средств обязательного медицинского страхования на реализацию региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации и программ модернизации федеральных государственных учреждений, оказывающих медицинскую помощь.     Данный закон призван устранить разобщенность и раздробленность государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, а также восстановить их управляемость. Закон относит здоровье к одному из важнейших прав человека, возлагая ответственность за реализацию этого права на государство. Предусмотрено, что все основные виды медицинской помощи, сохраняющие жизнь и здоровье человека, будут предоставляться населению бесплатно. Вводится жесткая регламентация платных медицинских услуг. Их перечень (весьма ограниченный) будет устанавливать Правительство. Любая местная инициатива,  когда больницы сами назначают цены на медицинские  услуги, будет решительно пресекаться. Законопроект однозначно утверждает, что здоровье народа не может быть предметом рыночных отношений

Согласно закону государственное регулирование в сфере здравоохранения осуществляется посредством: государственных социальных стандартов в области здравоохранения; программ государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи; федеральных и территориальных целевых программ в области здравоохранения; государственных докладов в области здравоохранения; стандартов в области здравоохранения; лицензирования отдельных видов деятельности в области здравоохранения; сертификации медицинских услуг; квалификационных экзаменов для медицинских и фармацевтических работников. Новеллой законодательного регулирования является введение понятия государственных социальных стандартов в области здравоохранения, к которым относятся социальные нормативы и нормы, определяемые законом и устанавливающие уровень удовлетворения потребностей  граждан в бесплатной медицинской помощи.

       Цель другого закона «Об обязательном медицинском страховании »— создать реальные условия для обеспечения государственных гарантий медицинской помощи гражданам РФ за счет обеспечения ее финансовой сбалансированности, повышения управляемости системой ОМС, создания у страховщиков и медицинских организаций стимулов к более эффективному использованию ресурсов.

Внедрение новых организационно-финансовых механизмов предполагает также обеспечение хозяйственной  самостоятельности и увеличение разнообразия организационно-правовых форм медицинских организаций, переход к единым методам оплаты медицинской помощи, повышение действенности механизмов координации управления здравоохранением, а также уточнение  соответствующих надзорных полномочий на федеральном и  региональном уровнях, процедур лицензирования и  регулирования деятельности страховщиков.  Основная идея закона заключается в пересмотре модели  ОМС: прав и обязанностей страхователей, фондов ОМС, страховых медицинских организаций, застрахованных, а также правил взаимодействия между ними. Закладываемые в расчет стоимости базовой программы ОМС тарифы не могут быть менее величин, рассчитанных в соответствии с методикой определения минимальных тарифов на гарантированную медицинскую помощь, утверждаемой   Министерством здравоохранения и социального развития РФ. Реализация заложенных в ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" положений также позволит:

- обеспечить сбалансированность доходов системы ОМС и ее обязательств по предоставлению гарантированной медицинской помощи застрахованным гражданам в тех субъектах Российской Федерации, которые заключат вышеуказанное соглашение;

- сформировать законодательно закрепленные механизмы предоставления гражданам медицинской помощи в рамках Базовой программы ОМС;

- обеспечить финансовую устойчивость системы ОМС на основе привлечения дополнительных финансовых средств и повышения уровня централизации средств ОМС;

- повысить управляемость системой ОМС на основе четкого разграничения полномочий субъектов ОМС и конкретизации категорий застрахованных по ОМС;

- оптимизировать сеть лечебно-профилактических учреждений посредством экономического стимулирования реформ в здравоохранении;

- обеспечить равную доступность граждан к получению медицинской помощи в рамках базовой программы ОМС;

- повысить требования к организациям обязательного медицинского страхования;

- обеспечить прозрачность финансовых потоков и рациональное использование ресурсов системы ОМС;

- повысить доступность для населения информации о правах на медицинскую помощь, состоянии своего здоровья и сведений об объемах оказанной медицинской помощи и финансовых расходах за медицинские услуги в системе ОМС.

  Несмотря  на некоторое улучшение финансирования  здравоохранения в последние  годы, объем выделяемых   средств  остается недостаточным для нормального  функционирования отрасли. Дисбаланс между государственными обязательствами в сфере здравоохранения   и реальными финансовыми потоками привел к нарастанию платности медицинской помощи. Расходы на медицинские нужды все больше перемещаются на население. Легальная и теневая оплата медицинских услуг и приобретение лекарственных средств населением составляют, по разным оценкам, от 24 до 45% совокупных расходов государства и населения на здравоохранение.

На федеральный бюджет приходится около 8,7 процентов всех расходов на    здравоохранение, бюджеты территорий — 64,3, средства фондов обязательного медицинского страхования (налоговые платежи) — 27 процентов, в том числе средства Федерального фонда ОМС — 1,5 процента. В настоящее время одной из основных проблем функционирования системы обязательного медицинского страхования является неисполнение в полном объеме органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления функций страхователя неработающего населения, несвоевременное и неполное перечисление ими страховых взносов на ОМС неработающих. Показатели здоровья населения могут быть улучшены на основе совершенствования системы управления отраслью, более эффективного использования ресурсов системы здравоохранения, обеспечения равного доступа всех  граждан к системе здравоохранения. Особое внимание в ходе реформ планируется уделить обеспечению баланса между объемами государственных обязательств и финансирования. Для этого предполагается рассчитать реальную стоимость медицинских услуг и потребность населения в медицинской помощи, определить все потенциальные источники покрытия расходов на оказание медицинской помощи, законодательно закрепить компетенцию и ответственность для каждого из участников системы финансового обеспечения оказания медицинской помощи, устранить дублирование платежей за одни и те же  услуги из разных источников.    

Есть еще одна проблема в области обязательного медицинского страхования - отсутствие единых  стандартов медицинской помощи, достаточного финансирования (размер средств на ОМС одного застрахованного в I полугодии 2007г. составил всего 927,2 руб.) и отсутствие персонифицированного учета, зданию чего, в свою очередь, мешает отсутствие единой системы идентификации граждан.

По словам главы ФОМС, построение персонифицированного учета медицинской помощи в системе ОМС является   основополагающим.

Первоочередными мероприятиями по реализации этих задач в ближайшее время должны стать:

- повышение доли совокупных государственных расходов здравоохранение до 5% от ВВП. По критериям ВОЗ — это минимум для поддержания приемлемого уровня здравоохранения (в последние годы расходы на здравоохранение в России не превышали 2,9-3,5 процента ВВП);

- разработка нормативов минимальной бюджетной обеспеченности расходов на здравоохранение и нормативов ресурсной обеспеченности здравоохранения на всех уровнях;

- создание системы национальных счетов в здравоохранении для обеспечения контроля за использованием финансовых средств, которыми располагает отрасль; Особым вниманием со стороны общественности пользуется   проблема обеспечения прав пациентов, что подтверждается  нахождением на рассмотрении законопроекта «О правах пациентов»