Рахункова палата України

3) та в незалежній Україні. [12, с.83]

Проголошення незалежної України та подальше її ствердження  у світі вимагало зміцнення фінансового  та правового стану країни. Таке зміцнення потребує чіткої і ефективної системи контролю за використанням наявних у держави коштів та пошуку нових джерел для їх залучення.

В Україні ст. 98 Конституції  України встановила, що контроль за використанням коштів Державного бюджету  України від імені Верховної  Ради України здійснює Рахункова  палата. Відповідно до цієї конституційної норми в Україні вперше було створено спеціальний контрольний орган, аналоги якому вже давно існували у багатьох країнах світу. Правові основи діяльності Рахункової палати, її статус, функції, повноваження та порядок їх здійснення було встановлено Законом України «Про Рахункову палату Верховної Ради України» від 11 липня 1996 року. [2]

У грудні 1996 року Верховна Рада України призначила Симоненка  Валентина Костянтиновича Головою  Рахункової палати. Вдруге він був  призначений на цю посаду абсолютною більшістю від конституційного складу Верховної Ради України 11 грудня 2003 року. [18]

Президент України 28 грудня 1996 року звернувся до Конституційного  Суду України з конституційним поданням щодо відповідності Конституції  України Закону України "Про Рахункову  палату Верховної Ради України".

28 грудня 1996 р. Президент  України подав до Конституційного  Суду України конституційне подання  про невідповідність Конституції  України Закону України “Про Рахункову палату Верховної Ради України”. Підставою для розгляду справи стала наявність спору щодо відповідності вказаного закону у частині визначення статусу, завдань, функцій і повноважень Рахункової палати положенням Конституції України.

Розглянувши подання, Конституційний Суд ухвалив рішення, яким визнав деякі положення цього закону неконституційними, а саме:

• визначення Рахункової палати як органу "вищого державного фінансово-економічного" контролю;
• повноваження щодо організації і здійснення контролю за виконанням доходної частини Державного бюджету України;
• повноваження з контролю за "надходженням до Державного бюджету України коштів, отриманих від розпорядження державним майном, у тому числі його приватизації, продажу, від управління майном, що є об'єктом права державної власності".

Положення закону не дозволяли Рахунковій палаті повною мірою здійснювати контроль за виконанням державного бюджету як цілісного процесу, оскільки залишали поза цим контролем доходну частину бюджету, що є невід'ємною складовою бюджетного процесу в державі. Виправити це становище можна було лише шляхом внесення відповідних змін до Конституції України з подальшим доопрацюванням Закону України "Про Рахункову палату". [21, с.508]

Аналіз вказаного Рішення  Конституційного Суду України показує, наскільки суттєво було обмежено обсяг повноважень та спектр діяльності Рахункової палати. Відповідні зміни були внесені в Закон на основі постанови Верховної Ради України «Про чинність Закону України «Про Рахункову палату». [3]

Згодом Верховна Рада знову звернулась до Конституційного  Суду України за висновком щодо відповідності Конституції України проекту Закону України «Про внесення змін до статті 98 Конституції України» від 21 вересня 2000 р. вже у новій редакції.

Висновок у цій справі було прийнято Конституційним Судом  України 21 грудня 2000р., відповідно до якого вказаний проект Закону у запропонованій редакції визнано таким, що відповідає вимогам ст. 157 і 158 Конституції України. [21, с.514]

17 січня 2002 року на  другій сесії четвертого скликання було ухвалено Закон України "Про внесення змін до ст. 98 Конституції України", згідно з яким "Парламентський контроль за формуванням та виконанням Державного бюджету України та місцевих бюджетів у частині фінансування повноважень місцевих державних адміністрацій та делегованих місцевому самоврядуванню повноважень органів виконавчої влади по доходах і видатках від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата України".

Отже, згідно з прийнятою  Парламентом поправкою до ст. 98 Конституції  України Рахункова палата отримала право контролювати не лише використання бюджетних коштів, але й формування доходної частини державного та місцевих бюджетів у частині фінансування повноважень місцевих державних адміністрацій та делегованих місцевому самоврядуванню повноважень органів виконавчої влади. Проте Президент України в черговий раз застосував вето до внесеної Парламентом поправки до Конституції.

8 грудня 2004 року Верховна  Рада прийняла Закон України  № 2222-IV "Про внесення змін  до Конституції України", відповідно  до якого стаття 98 Конституції  України викладена в такій редакції:

"Стаття 98. Контроль  від імені Верховної Ради України  за надходженням коштів до  Державного бюджету України та  їх використанням здійснює Рахункова  палата." [1]

Таким чином, нова редакція ст. 98 Конституції України розширила  повноваження Рахункової палати щодо контролю за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням. Відповідно до умов набрання чинності Законом України № 2222-IV нова редакція ст. 98 Конституції України набрала чинність з 1 січня 2006 року.

Вивчення створення та розвитку Рахункової палати як органу фінансового контролю неможливо розглядати без визначення її місця в механізмі державної влади. Неоднозначними щодо цього питання є думки науковців.

Зокрема М.В. Баглай зазначає, що “В будь-якій державі існують органи державної влади, які не входять ні в одну із трьох влад — законодавчу, виконавчу і судову, а є незалежними органами державної влади з особливим статусом”. [5, с.345] До них він відносить Прокуратуру, Рахункову палату, Уповноваженого з прав людини, Центральний банк РФ, Центральну виборчу комісію та Академію наук.

Про це ж говорить і  Ю.В. Тузов, який стверджує, що “Найбільш плідним у вирішенні проблеми місця Рахункової палати в механізмі державної влади є підхід у відповідності з яким вона не відноситься ні до однієї гілки влади, займаючи в структурі органів державної влади самостійне місце, виступаючи при цьому механізмом стримування фундаментальних гілок влади у випадках, коли їх бюджетно-фінансова діяльність не відповідає принципам та положенням діючого законодавства”. [22, с.257]

Цієї ж думки щодо місця рахункової палати у механізмі  державної влади дотримуються А. Анісімов, Г. Крилов, А.П. Корнеєв, А.Г. Волеводз та В.В. Горелик.

Так, А. Анісімов, Г. Крилов вважають, що “Вищий орган державного контролю, щоб ефективно здійснювати контрольну діяльність, повинен знаходитись на вершині державного управління, точно так як вищі органи законодавчої, виконавчої і судової влади, при цьому він повинен бути цілком незалежними і самостійним від них, а вони повинні бути об'єктами його перевірок”. [4, с.59]

А.П. Корнеєв, А.Г. Волеводз, В.В. Горелик зазначають: “Відповідно до природи рахункової палати вона поставлена в особливе положення по відношенню до органів законодавчої, виконавчої та судової влади”. [10, с.3]

Ми частково погоджуємось з вищесказаним. Безперечно, для  створення гарантій найбільшої незалежності й ефективності роботи по забезпеченню панування, верховенства і належної реалізації правових законів відповідні наглядові і контрольні органи мають створюватися поза рамками кожної з традиційних гілок влади. Таким чином, поряд з владою народного представництва (законодавчою), виконавчою і судовою об'єктивно доцільне існування четвертої - наглядово-контрольної. Вона необхідна як стримка і противага, що перешкоджає порушенням закону в сфері функціонування інших властей. Однак, ми не можемо впевнено стверджувати, що таким органом повинна бути лише Рахункова палата України, оскільки вона здійснює нагляд лише за використанням грошових коштів. Тому в Україні мають бути створені механізми, які б посідали самостійне місце та були б відокремлені від інших гілок влади.

Отже, можемо бачити, що контроль за використанням державних грошових коштів є надзвичайно важливою формою здійснення контрольних повноважень зі сторони парламентів будь-якої країни. Історично склалося, що для виконання такої функції як фінансовий контроль у державах створювалися відповідні органи. Для кожної країни формування таких органів, принципи їх діяльності та повноваження були і є різними.

По мірі поглиблення  інтеграційних процесів в галузі фінансового контролю, представники державних органів контролю за виконанням бюджету почали об’єднувати свої зусилля з метою співпраці та обміну досвідом у цій галузі. Як результат таких спроб, у 1977 році була прийнята Декларація керівних принципів фінансового контролю. В нашій державі саме Рахункова палата стала єдиним органом контролю, який відповідав основним положенням цієї Декларації.

В Україні інститут фінансового  контролю пройшов досить довгий період розвитку. В історії становлення державний орган контролю за виконанням бюджету пройшов три етапи.

Рахункова палата займає особливе місце в системі контролюючих органів держави, оскільки її діяльність не залежить від виконавчих органів влади і їм не підпорядкована. Саме з цієї причини з самого початку створення Рахункової палати ставлення до неї було неоднозначним. Так, Верховній Раді України довелось тричі долати вето Президента України на Закон України «Про Рахункову палату», після цього Закон розглядався в Конституційному суді України, на підставі рішення якого були значно обмежені повноваження Рахункової палати, її завдання та функції.

До цього часу питання  правового статусу  Рахункової палати, її місця в системі органів  фінансового контролю, повноваження постійно знаходяться в полі зору як вчених, так і практиків.

2. Склад Рахункової  палати: структурні підрозділи та  колегія

Рахункова палата є постійно діючим органом контролю, який створений  Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй. Рахункова палата здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави. Рішення про створення Рахункової палати було прийнято в 1996 р. згідно з Конституцією України і Законом України «Про Рахункову палату».

Конституції зарубіжних країн по-різному закріплюють  і місце рахункових палат у  системі державних органів. Одні відносять їх до органів парламенту (Австрія, Угорщина), інші - визначають як самостійний вищий державний  орган фінансового контролю (Болгарія, Польща, ФРН). Існує ще одна група країн, в яких місце рахункових палат є досить неоднозначним - їх або наділяють рисами судового органу, або прямо включають до системи судових органів (Італія, Франція). [13, с.78]

Неоднозначно характеризується і місце Рахункової палати України, але ця неоднозначність дещо іншого роду. Вона пов'язана насамперед із тим, що згідно з Конституцією України, Рахункова палата є органом, що діє від імені Верховної Ради України. В Законі ж “Про Рахункову палату” від 11 липня 1996 р. № 315/96-ВР (далі - Закон про Рахункову палату) зазначено, що Рахункова палата підпорядкована й підзвітна Верховній Раді, але попри все здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших державних органів.

З іншого боку, можливість абсолютного відокремлення Рахункової палати від парламенту практично виключена. Незалежність від суб'єктів, що підлягають контролю, обов'язково має бути абсолютною. Саме це зумовлює необхідність чіткого визначення на законодавчому рівні взаємовідносин і взаємозалежності між Рахунковою палатою і Верховною Радою (але при цьому з обов'язковим гарантуванням високого ступеня автономії вищому органу фінансового контролю навіть тоді, коли він виступатиме як представник парламенту).

Конституційним елементом  правового статусу рахункових палат є порядок їхнього формування. Міжнародний досвід показує, що дуже складно прослідкувати залежність між порядком призначення голови Рахункової палати, визначенням її складу та формою правління конкретної держави. Тим не менше умовно виділяють три основні моделі формування рахункових палат - “парламентська” (провідну роль у формуванні складу (передусім у призначенні голови) відіграє парламент), “позапарламентська” (склад формується президентом за поданням Ради Міністрів; або голову призначає Уряд, а інших членів - президент, як, наприклад, у Франції), “змішана” (допускає можливість участі у формуванні і президента, і парламенту). [13, с.80]

В Україні застосовується “парламентська” модель. Згідно з  ч. 1 ст. 10 Закону про Рахункову палату, Голову Рахункової палати призначає на посаду Верховна Рада України за поданням Голови Верховної Ради України, а за ч. 6 ст. 10 “перший заступник і заступник Голови, головні контролери та Секретар Рахункової палати призначаються на посаду Верховною Радою України за поданням Голови Рахункової палати”.

Ще одним важливим аспектом у формуванні рахункових палат  є те, що в конституціях зазвичай не фіксується строк повноважень  рахункових палат, що додатково гарантує незалежність їх членів. Це “зазвичай” не стосується нашої держави, оскільки в українському законодавстві чітко визначено, що Голова Рахункової палати призначається строком на 7 років з правом призначення на другий термін.

З проблемою внутрішньої  організації Рахункової палати логічно  пов'язане і питання про територіальну сферу її дії. На сьогодні воно не повністю врегульоване в законодавстві України, а територіальної структури як такої Рахункова палата майже не має .

У світі наразі можна  виділити принаймні два шляхи  вирішення цього питання. Перший передбачає створення територіальних філій (або відділів), які в своїй сукупності не становлять системи (дану модель обрали США і ФРН). Другий - шляхом створення філій у регіонах чи адміністративно-територіальних одиницях, які є єдиною системою, підпорядкованою “центральній” рахунковій палаті, що виступає як апеляційна інстанція за рішеннями місцевих палат. [13, с.81]