Становление и развитие финансового контроля в Республике Беларусь

Проверка программ включает определение: достигнутого уровня результатов или прибылей, установленных  законодательством или органом, наделенным соответствующими полномочиями; эффективности организации выполнения программ в целом или их отдельных функций; соответствия деятельности хозяйствующего субъекта основным законодательным актам, применимым к данной программе.

При проверке использования  субсидий определяется: принесло ли предоставление субсидий желаемые результаты или прибыль; эффективно ли использованы предоставленные субсидии.

При проверке контрактов устанавливают: принесло ли заключение контрактов желаемые результаты или  прибыль; были ли более эффективные  варианты заключения контрактов; соответствовало  ли заключение определенного контракта взаимным интересам сторон.

Органы финансового  контроля помимо проведения непосредственно  контрольных мероприятий могут  выполнять и другие функции. Некоторые  органы финансового контроля (прежде всего органы государственного финансового  контроля):

• проводят финансово-экономическую экспертизу законов и нормативных актов перед их рассмотрением законодательными органами;
• оказывают помощь законодательным органам, подготавливая информационные материалы для обсуждения;
• разрабатывают методы и подходы, применяемые при оценке новой или предложенной программы;
• прогнозируют возможные результаты реализации предлагаемых программ;
• проводят финансово-экономические расследования [20, с.10].

Важнейшее место  среди других функций, выполняемых  органами финансового контроля, занимает финансово-экономическая экспертиза, которая проводится для предварительной оценки последствий принятия важных финансово-хозяйственных решений.

Проведение  такой экспертизы может быть поручено органам финансового контроля (или  входить в их прямые обязанности) прежде всего потому, что специалисты этих органов, проводя контрольные мероприятия на различных объектах, хорошо знают реальное положение дел и имеют возможность исследовать влияние тех или иных внешних факторов на финансово-хозяйственную деятельность конкретных категорий хозяйствующих субъектов, точнее предсказать положительные и отрицательные результаты такого влияния. Кроме того, анализ полученных в ходе контрольных мероприятий фактов, их исследование и обобщение позволяют контролирующим органам выявлять общие закономерности проявления тех или иных недостатков действующего финансового механизма и на этой основе разрабатывать предложения по его совершенствованию.

Особое значение финансово-экономическая экспертиза приобретает при проведении бюджетно-финансового контроля. Обычно такая экспертиза проводится на основе результатов не только контрольных мероприятий в отдельных хозяйствующих субъектах, но и общего контроля за исполнением бюджета, проводимого на уровне органов исполнительной власти. Этот контроль сопровождается анализом и исследованием нарушений и отклонений в процессах формирования доходов и расходования средств бюджета, а также в бюджетном процессе, их причин и последствий. В силу этого финансовая экспертиза, проводимая органами финансового контроля, принципиально отличается от аналогичной работы других органов финансового управления. Если последние в своей работе опираются преимущественно на данные макроэкономического анализа и изучают исследуемый вопрос как бы сверху, то органы финансового контроля, используя и данные макроэкономического анализа, в результате проводимой ими контрольной работы накапливают данные, отражающие действие макроэкономических факторов на микроэкономическом уровне, вплоть до отдельных хозяйствующих субъектов. Они видят исследуемую проблему как бы снизу и, следовательно, имеют принципиально другие возможности для экспертизы финансово-экономических законов и нормативных актов, которые они могут и должны эффективно использовать.

2 История становления и развития экономического контроля в Республике Беларусь

Основная причина  возникновения контроля состояла в  том, что по мере развития общества происходило разделение функций  между собственниками активов, его  управляющими и кредиторами. Это  не только послужило толчком к появлению контроля, но и явилось стимулом к его достаточно быстрому развитию.

Следует отметить, что возникновение и  становление экономического контроля неразрывно связано с развитием бухгалтерского учета. Историки полагают, что составление первых элементов учета восходит примерно к 4000 г. до н.э., когда древние цивилизации Ближнего Востока начали создавать высокоорганизованные государства и налаживать хозяйственную деятельность. Распространение хозяйственного учета приводит к появлению новой профессии – счетных работников, которых готовили в специальных школах в Египте и Месопотамии, более того, многие положения, связанные с хозяйственным учетом, нашли отражение в нормативных документах Древнего мира (кодекс Юстиниана). Данные учета широко использовались в юридической деятельности. Выдающиеся ораторы в Афинах и Риме (например, Демосфен – 384–322 гг. до н.э.) прибегали к бухгалтерским документам в суде. Основными средствами контроля изначально выступали инвентаризация, которая позволяла констатировать реальное положение дел, и документация – их письменное обоснование.

С самого начала государственности правительствам приходилось заниматься учетом доходов и расходов, сбором налогов. При этом необходим был контроль, целью которого являлось уменьшение ошибок и обмана со стороны некомпетентных или нечестных чиновников. Государственная система учета династии Чжоу (1122–256 гг. до н.э.) в Китае включала тщательно разработанный бюджет и аудит всех правительственных департаментов. В Афинах в V в. до н.э. народное собрание контролировало доходы и расходы государства, а его финансовая система включала правительственных аудиторов, которые проверяли документы всех должностных лиц по истечении их полномочий. В Римской империи государственные финансы находились под контролем сената, государственный бюджет проверялся штатом аудиторов под наблюдением казначея. Римляне практиковали разделение обязанностей, делая различие между должностными лицами, которые несли ответственность за налоги и расходы, и теми, кто имел дело с выручкой и платежами, и подобно грекам, разработали сложную систему проверок и взаимопроверок.

Родиной современного бухгалтерского учета считается  Италия. В XI–XIII вв. итальянские города становятся центрами торговли. В Италии уже в XIII в. появились первые практические учетные книги двойной бухгалтерии, а возникновение современной бухгалтерии связывают с именем известного венецианского ученого-математика Луки Пачоли (1494), автором трактата «О счетах и записях» [20, с.1].

Примерно в то же время  возникает само слово «бухгалтер», переводимое как «книгодержатель». В 1498 г. император Священной Римской империи Максимилиан I назначил первого бухгалтера – Христофора Штехера. Купцы или специально нанятые бухгалтеры вели на протяжении нескольких веков учет в специальных книгах.

В англоязычных странах самые  древние из дошедших до нас учетных  документов и упоминаний об контроле – это архив казначейства Англии и Шотландии, датируемый 1130 г. Однако еще в IX веке в Англии начала применяться сложная система проверок и взаимопроверок между должностными лицами, которые несли ответственность за сбор налогов.

Первоначально существовал  контроль, который проводился сверху вниз. Контролер был «глазами и  ушами» начальника, с помощью которых  отслеживалась работа подчиненных. Это был текущий контроль: исполнитель работает, контролер наблюдает и тут же, если необходимо, взыскивает. Потом появился контроль предварительный: начальник давал разрешение на выполнение каких-то действий, однако когда он был далеко, особенно при отсутствии необходимых средств связи, безраздельно господствовал последующий контроль. Его формы были очень просты. Например, чиновник, имевший доступ к материальным ценностям, похищал некоторую их долю. Взыскания на Западе и в России (частью которой являлись земли Беларуси) осуществлялись по-разному [20, с. 3].

На Западе ожидали, когда  человек разбогатеет, потом привлекали его к суду и часто конфисковывали имущество, возвращая его в казну. В России поступали проще: большой  чиновник, скажем воевода, назначался на должность. Зарплату ему не платили, ибо он официально зачислялся «на кормление». После трех-четырех лет службы этого воеводу переводили (обычно зимой) на новое место, куда он ехал с накопленными пожитками, а контрольные органы на пути следования обоза устраивали засады и отбирали все возы, за исключением одного. Так проводился последующий контроль.

Много позже контроль, особенно в  Европе, стал приобретать более цивилизованные формы, появились настоящие контролеры, т.е. люди, осуществлявшие функции, которые присущи контролю сегодня. Основными методами проверки были детальное изучение оправдательных документов и проведение инвентаризации.

В XIII в. встречаются упоминания об аудиторах и аудите как в Англии, так и в Италии, а французское сочинение об управлении имуществом, написанное в том же столетии, рекомендовало ежегодно проводить аудит счетов. Первое упоминание об аудиторах относится к 1299 г. Считается, что слово «аудит» происходит от латинского слова «audio», буквально означающего «он слышит». В 1255 г. в Англии был создан первый парламент, на котором был поднят вопрос об эффективности расходования средств казны. Это послужило предпосылкой появления института контролеров (аудиторов), которые должны были гарантировать правильность отчетности. Лондонский Сити подвергался аудиту по крайней мере уже в конце XIII в., а в начале XIV столетия – в числе выборных должностных лиц значились и аудиторы. 24 марта 1324 г. Эдуард II назначил трех государственных аудиторов. Аудиторы должны были следить за тем, как расходуются денежные средства.

Аудиторы Средневековья  осуществляли государственный финансовый контроль за деятельностью органов  исполнительной власти со стороны органов представительной власти, осуществляемый аудиторами счетных палат.

Экономические перемены XVII–XIX вв., которые характеризовались ростом городов, фабрик, а также расширением торговли, вызвали появление новых подходов к учету. Они поставили во главу угла право собственности на имущество и калькуляцию, прибыль и убытки в экономическом смысле этого слова. В это время аудит начал превращаться из процесса слушанья в подробный анализ письменной документации и исследование подтверждающих доказательств. В конце XVII в. в Шотландии был принят первый закон о запрете определенным должностным лицам служить в качестве городского аудитора, тем самым в Западном мире было введено современное понятие независимого аудитора.

В 1559 г. произошло  объединение аудиторов в службу контроля учетных данных государственных  учреждений. Вместе с тем литературные упоминания того времени свидетельствуют об аудиторах, как о чиновниках короны или парламента.

Современный институт аудита появляется в Англии, которая к середине XIX в. стала одной из наиболее экономически развитых стран, где процветали железнодорожные, страховые компании, акционерные общества. После Крымской войны (1853–1856) произошла серия мошенничеств и банкротств акционерных обществ. В этих условиях в Эдинбурге (1854) возник институт, который объединил бухгалтеров и аудиторов. Последние ставили своей целью проведение экспертизы финансовой отчетности и высказывание мнения о ее объективности. До 1850 г. функции аудитора сводились к определению эффективности функционирования предприятия, обнаружению ошибок и проверке честности лиц, ответственных за налоговые платежи. Проверки проводились по существу. Причиной, по которой датой начала данного периода был выбран 1850 г., явилось то, что в это время в Англии формируется фондовый рынок и получает развитие страховой бизнес, оказавшие влияние на изменение целей и приемов аудита [20, с.5].

Но  самым главным событием этого  периода стало формирование современной профессии и возникновение профессиональных объединений. С XIII в. аудитор и бухгалтер стали людьми разных профессий. Однако в середине XIX в. они снова сблизились.

Тогда же было положено начало объединению отдельных профессионалов-бухгалтеров в корпорации. Исторически этот процесс последовательно протекал в четырех частях Соединенного Королевства: Шотландии, Англии и Уэльсе, Ирландии.

В Шотландии  первые официальные объединения профессиональных бухгалтеров возникли в соответствии с отдельными королевскими указами: 23 октября 1854 г. было создано Общество бухгалтеров Эдинбурга; 15 марта 1855 г. – Институт бухгалтеров и актуариев Глазго; 10 апреля 1867 г. – Общество бухгалтеров Абердина.

В 1880 г. был создан Институт присяжных бухгалтеров  Англии и Уэльса, разработаны строгие  правила приема в его члены, которые  подразделялись на две категории: сотрудников, получивших это звание после продолжительного испытательного срока и сдачи соответствующих экзаменов, и товарищей, самостоятельно и непрерывно проработавших 5 лет в качестве независимых практикующих аудиторов [20, с.7].

Огромный экономический  рост привел к массовому созданию акционерных обществ. Возникновение  гигантских концернов усилило разрыв между собственниками и наемными работниками. Возникновение бухгалтерской науки привело к серьезному изменению в методологии учета: в 1904 г. был составлен первый консолидированный баланс. Основной акцент был сделан на систему контроля денежных потоков. Это не могло не повлиять на методику контроля. Его задача стала сводиться к комплексному рассмотрению всех операций и подготовке скорректированных счетов и бухгалтерской отчетности. Центр тяжести стал переноситься на проверку на соответствие. На тех участках, где эффективность была недостаточной, прибегали к традициям техники по существу. Техника проверки на соответствие открыла возможности для широкого применения выборочных статистических методов. Аудиторские фирмы помимо своей главной задачи – подтверждения отчетности – стали выполнять и большой объем консультационных услуг.