Становление и развитие финансового контроля в Республике Беларусь

В целях достижения ревизией практических результатов  с 80-х годов начинает постепенно внедряться в практику работы Государственного контроля предварительный контроль. Перед ним ставится задача «обнаруживать и пресекать корыстные поползновения на казенную собственность, хотя бы они и прикрывались внешнею формою законности».

Предварительному  контролю с начала 80-х годов XIX в. в первую очередь были подчинены операции, связанные с постройкой и эксплуатацией казенных железных дорог, которые стали важнейшей отраслью хозяйства и в которую вкладывались крупные государственные средства.

В дальнейшем предварительный  контроль стал развиваться в двух формах: предварительной документальной ревизии распорядительных операций ведомств и участия представителей Государственного контроля в различных заседаниях и совещаниях ведомств при обсуждении финансово-хозяйственных и административных вопросов, разрешение которых предшествовало совершению хозяйственных операций.

Второй формой предварительного контроля было участие  представителей Государственного контроля в ведомственных и межведомственных комиссиях, комитетах, советах и совещаниях при обсуждении финансово-хозяйственных и административных вопросов.

Основной отраслью государственного хозяйства, в которой  предварительный контроль осуществлялся в форме участия представителей контроля в распорядительных действиях, связывавших казну денежными обязательствами, были государственные железные дороги.

Наряду с  предварительным контролем дальнейшее развитие получил фактический контроль. Реформой Государственного контроля было предоставлено право производить фактическую ревизию касс Министерства финансов, в которых сосредоточивались все государственные доходы.

Впервые фактический контроль был применен В.А. Татариновым в 1866 г. на Николаевской железной дороге, затем он был применен при ревизии доходов Московско-Курской и Одесско-Балтской железных дорог. Однако государственный контроль не мог предотвратить стихии рынка, финансовых афер и хищений, так как строительство и эксплуатация государственных железных дорог были ареной крупнейших хозяйственных злоупотреблений.

В это же время  предпринимается попытка создания института присяжных счетоводов или аудиторов. В 1891 г. в Москве при счетоводных курсах Ф.В. Езерского была открыта счетоводная выставка. Во время ее работы был созван съезд счетоводов. Одно из его постановлений было посвящено открытию Общества счетоводов. 17 февраля 1892 г. был подписан проект устава Общества, а 26 июня он был уже утвержден. В нем говорилось, что присяжными счетоводами могут быть только лица, специально занимающиеся счетоводством, прослужившие на должности счетовода не менее трех лет и имеющие свидетельство о знании всех существующих систем счетоводства от таких учрежденных или разрешенных правительством учебных заведений и курсов, в программу которых входило преподавание общеторгового счетоводства и счетоводства в отдельных отраслях. С созданием Общества все счетоводы под руководством Министерства финансов объединялись в одну корпорацию, состоящую из членов, обладающих общеобразовательным и специально-техническим цензом. 30 декабря 1894 г. были приняты «Правила о членах – присяжных счетоводах Общества», которые регулировали порядок его организации и деятельности. В своей деятельности они должны были руководствоваться уставом Общества и правилами, установленными его советом и общим собранием. Основной обязанностью счетоводов было строгое соблюдение тайн фирм и вверенных им дел. Для вступления в Общество требовались рекомендации двух его членов [20, с.13].

Первые  присяжные счетоводы Общества были выбраны 30 декабря 1894 г. В это же время были подготовлены материалы для проекта положения об Институте присяжных счетоводов, которым было определено, что данная организация находится в ведении Министерства финансов и что ее деятельность распространяется на всю Россию.

Однако  Институт так и не был создан. Причин было несколько. Одна из них – непонимание цели и необходимости создания института аудиторов или присяжных бухгалтеров в России. Бухгалтерам объясняли, что суть аудиторов, или, как их называли, присяжных бухгалтеров, состоит в том, что они по просьбе клиентов за плату должны проверять объективность представляемой им отчетности различных фирм. Аудиторы принимали на себя ответственность за качество своей работы и возмещали убытки потерпевшим в случае, если не замечали искажений отчетности. Это вызывало недоумение, так как в России, как уже говорилось, господствовал принцип вертикального контроля, т.е. ревизии, а не аудита.

В начале XX в. вновь в центре внимания стал вопрос о создании Института. Инициатором создания Института бухгалтеров выступил Ф.И. Бельмер, по настоянию которого 10 июня 1909 г. был созван съезд бухгалтеров. Однако и эта попытка оказалась неудачной [20, с.14].

Следующая попытка  создать в России институт аудита была предпринята после Октябрьского переворота 1917 г., в период НЭПа. 18 мая 1925 г. Совет Народных Комиссаров СССР утвердил Положение об Институте государственных бухгалтеров-экспертов при Народном комиссариате Рабоче-крестьянской инспекции – ИГБЭ НК РКИ. Бухгалтер-эксперт мог выполнять, согласно Положению, функции судебного или административного эксперта. Но дело в том, что Институт полагал, что к судебной экспертизе будут привлекаться только его члены. Это противоречило требованиям процессуального кодекса, который сохранял за следователем и судом право выбирать и назначать экспертов.

Первый толчок к появлению аудиторских фирм дало образование в СССР совместных предприятий. Для этих предприятий аудиторская проверка стала обязательной для подтверждения годовых отчетов. В 1987 г. на основе постановления Совета Министров СССР была создана первая хозрасчетная фирма «Акционерное общество «Инаудит» [20, с.14].

Специальных нормативных правовых актов, регулирующих аудиторскую деятельность в то время не было, хотя в некоторых актах упоминались аудиторские организации и аудиторские проверки некоторых негосударственных предприятий (например, в постановлении СМ СССР от 13 января 1987 г. № 48 «О порядке создания на территории СССР и деятельности совместных предприятий, международных объединений и организаций СССР и других стран – членов СЭВ», постановлении СМ СССР от 13 января 1987 г. № 49 «О порядке создания на территории СССР и деятельности совместных предприятий с участием советских организаций и фирм капиталистических и развивающихся стран»). Только в 1994 году был принят закон «Об аудиторской деятельности», который определил правовые основы, правила, порядок проведения аудиторских проверок и придал импульс к развитию аудиторской деятельности в Республике Беларусь. Однако основной формой проверок остается ревизия, проводимая специалистами вневедомственных и ведомственных контрольно-ревизионных служб.

Формирование  структур государственного контроля как одного из органов государственного управления началось уже после образования БССР. В январе 1991 г. был создан Комиссариат государственного контроля Временного рабоче-крестьянского Советского правительства.

С обретением Республикой Беларусь суверенитета высшим органом финансово-экономического контроля являлась Контрольная палата. Данная палата осуществляла контроль за исполнением республиканского и местных бюджетов, государственной собственности, контролировала исполнение законов Республики Беларусь, постановлений Верховного Совета Республики Беларусь, обладала правом законодательной инициативы.

В августе 1994 г. была создана Служба контроля Администрации Президента, в обязанности которой входило осуществление контроля за соблюдением органами власти и управления, субъектами хозяйствования нормативных актов в сфере экономики, использования государственных средств. В 1995 г. данная Служба была преобразована в Службу контроля Президента Республики Беларусь, а в 1996 г. образован Комитет государственного контроля.

Экономические реформы подтвердили основное правило теории управления, которое предусматривает усиление централизованного контроля при децентрализации управления. В развитие данной аксиомы был издан Указ Президента Республики Беларусь от 7 июля 1995 г. № 259 «О некоторых мерах по усилению ведомственного контроля в Республике Беларусь и контроля за исполнением налогового законодательства». В документе предусматривались меры по укреплению ведомственного контроля и его роли в обеспечении сохранности собственности, соблюдению режима экономии в расходовании государственных средств, повышению качества и оперативности проводимых ревизий. Во исполнение данного Указа Правительством республики был принят ряд документов, регламентирующих порядок осуществления контрольно-ревизионной работы [20, с. 15]

Дальнейшим  направлением совершенствования ведомственного контроля стало усиление его комплексности в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 25 мая 2000 г. № 293 «О мерах по усилению ведомственного контроля в Республике Беларусь». В осуществлении функций ведомственного контроля в обязательном порядке должны были принимать участие все подразделения и службы органов государственного управления с учетом специфики возложенных на них задач. Наряду с этим, Указом Президента Республики Беларусь от 22 июня 2010 г. № 325 «О ведомственном контроле в Республике Беларусь» (далее — Указ № 325) было разрешено для осуществления ведомственного контроля создавать в контролирующих органах структурные подразделения с правом (либо без права) юридического лица.

В целях совершенствования  контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь, определения  единого порядка ее проведения, создания дополнительных условий для развития эффективных форм хозяйствования 16.10.2009 г. был принят знаковый документ для развития контроля в Республике Беларусь – Указ Президента Республики Беларусь № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь», который определил перечень контролирующих органов, сферы их деятельности и критерии отнесения проверяемых субъектов к определенной группе риска для назначения плановых проверок.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 Совершенствование финансового контроля на современном этапе экономического развития

 

В Республике Беларусь с 19 декабря 2008 года было приостановлено проведение контроля и надзора за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в форме проверок (ревизий).

Однако 16 октября 2009 г. был издан Указ Президента Республики Беларусь № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь». Согласно этому Указу проверки организаций, их обособленных подразделений, имеющих учетный номер плательщика, представительств иностранных организаций, индивидуальных предпринимателей, а также лиц, осуществляющих частную нотариальную, ремесленную деятельность, деятельность в сфере агроэкотуризма, вправе проводить только государственные органы ( их структурные подразделения, территориальные органы, подчиненные организации) и иные организации, уполномоченные законодательными актами на осуществление контроля (надзора) за деятельностью проверяемых субъектов и включенные в перечень контролирующих (надзорных) органов с указанием сферы контрольной (надзорной) деятельности, утверждаемый настоящим Указом. Данный Указ вступил в силу с 1 января 2010 г. [16].

Основная задача данного документа состоит в  сокращении и упорядочении проверок, создании системы гибкого контроля. Эта цель выполняется – в 2010 году произошло постепенное снижение числа проверок. По сравнению с 2008 годом общее количество проверок финансово-хозяйственной деятельности уменьшилось в 2 раза. На первое полугодие 2011 года запланировано 31,1 тыс. проверок. При этом по сравнении с первым полугодием20ё0 года число проверок сократилось более чем на 15% (в абсолютных цифрах – на 5,6 тыс. проверок). Наибольшее количество проверок в первом полугодии 2011 года составят проверки налоговых органов (25,5%), 18,2% - проверки органов МЧС, 17,5% - проверки органов Министерства здравоохранения, 6% - проверки органов МВД, 5,6% - проверки органов Минтруда и соцзащиты, 5,6% - проверки органов Минприроды. Удельный вес проверок органов Комитета госконтроля в координационных планах первого полугодия 2011г. Составляет всего лишь 1,6% [21].

Также действует Закон Республики Беларусь «О мерах по предотвращению легализации доходов, полученных незаконным путем, и финансирования террористической деятельности» в редакции Закона Республики Беларусь от 11.12.2005. Согласно этому Закону предусмотрено, что финансовые операции подлежат особому контролю независимо от того, совершались они или нет, при наличии хотя бы одного из следующих условий:

1. Финансовая операция является подозрительной.
2. Одним из участников финансовой операции является лицо, участвующее в террористической  деятельности.
3. Одним из участников финансовой операции является лицо, зарегистрированное в государстве, которое не участвует в международном сотрудничестве в сфере предотвращения отмывания денег и финансирования терроризма.
4. Финансовая операция является пороговой [10, с. 49].

На сегодняшний  день, по оценкам экспертов Международного валютного фонда (МВФ), суммарный объем отмываемых преступных доходов составляет 2-5% от мирового ВВП, что выражается в пределах от 600млрд. до 1,5 трлн. долл. США в год. Кроме того, доля нелегальных  операций на финансовых рынках разных стран в настоящее время колеблется от12 до 62%.

Осознавая возможность возникновения угрозы своим национальным интересам и учитывая сложность процесса выявления «отмытых денег» в международной финансовой системе, развитые государства пришли к выводу о необходимости выработки коллективных мер борьбы с этим видом преступной деятельности. Во время Парижской встречи на высшем уровне в июле 1989г. «семеркой» ведущих индустриальных держав: США, Японией, Германией, Великобританией, Францией, Италией, Канадой и Европейской комиссией была учреждена Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег – ФАТФ, членами которой впоследствии стали 32 страны и 2 международные организации. Статус наблюдателей в ФАТФ имеют 8 региональных групп по типу ФАТФ, 2 государства-наблюдателя и 20 других международных организаций. Республика Беларусь является членом одного из таких региональных наблюдателей – Евроазиатской группы по предотвращению легализации преступных доходов  и финансирования терроризма (ЕАГ) [2, с.12].

Действующие в  настоящее время 49 рекомендаций ФАТФ признаны большинством государств мира, крупнейшими международными организациями, включая ООН, МВФ, Всемирный банк, в качестве единых международных  стандартов в сфере противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма. Внедрение и соблюдение этих рекомендаций обеспечивается благодаря механизму оценок, в ходе которых состояние каждой национальной системы по предотвращению легализации доходов, полученных незаконным путем, и финансирования террористической деятельности (далее – БОД/ФТ) анализируется и оценивается группой экспертов из стран – членов ФАТФ.