Понятие бюджетной системы и бюджетного устройства РФ

• республиканскими бюджетами республик в составе РФ; 
• областным бюджетом автономной области; 
• окружными бюджетами автономных округов; 
• краевыми бюджетами краев; 
• областными бюджетами областей;
• городскими бюджетами городов Москвы и Санкт-Петербург; 
• местными  бюджетами. 

Бюджетный кодекс РФ, введенный в действие с 1 января 2000 г., закрепил основные изменения в бюджетном устройстве РФ, произошедшие с 1991 г., и определил в ст.6 бюджетную систему РФ как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве РФ и регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. При этом в ст. 10 Бюджетного кодекса РФ были четко определены уровни и внутренняя структура бюджетной системы РФ, которые приведены на рис. 1 

Таким образом, бюджетная система РФ состоит  из трех уровней (звеньев), каждый из которых  представлен соответствующими видами бюджетов. Первый уровень бюджетной  системы представлен одним видом  бюджетов – федеральным. Различия в  статусе разных субъектов РФ определяет множественность видов бюджетов, составляющих второй уровень бюджетной  системы РФ. Они включают республиканские  бюджеты республик, областные бюджеты  областей и областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, краевые бюджеты краев  и городские бюджеты городов  федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга). Количество этих видов бюджетов определяется государственным и административно-территориальным  устройством РФ, определенным Конституцией РФ. Третий уровень бюджетной системы  РФ представлен пятью видами бюджетов — районными бюджетами районов, городскими бюджетами городов, районными  бюджетами районов в городах, сельскими бюджетами  и поселковыми  бюджетами. Особый статус имеют бюджеты  отдельных административно-территориальных  образований, для которых  установлен особый режим функционирования и  охраны государственной тайны – так называемые закрытые административно-территориальные  образования. Бюджетный кодекс РФ дает расширительную трактовку бюджетной  системы РФ, включая в нее не только уровни и виды бюджетов, но и  бюджеты государственных внебюджетных фондов. Не оценивая спорность такой  трактовки, хотелось бы подчеркнуть, что  включение в бюджетную систему  государственных внебюджетных фондов не означает тем не менее их консолидации в бюджетах соответствующих уровней. В соответствии со ст. 143 Бюджетного кодекса РФ средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Исходя из этого бюджеты государственных внебюджетных фондов рассматриваются и утверждаются отдельными федеральными законами и законами субъектов РФ (в части территориальных государственных внебюджетных фондов) и учитываются на отдельных от бюджетов счетах. Поэтому расширительная трактовка бюджетной системы предполагает не объединение бюджетов и государственных внебюджетных фондов, а лишь включение в нее всех финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления, независимо от того, в какой форме они формируются и используются. 

Характеристика  бюджетной системы предполагает не только определение состава бюджетов, входящих в нее, но и принципов  ее построения, взаимосвязи бюджетов и их взаимодействия друг с другом. Статья 28 Бюджетного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ) определяет следующие принципы бюджетной системы РФ: единства; разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированности бюджета; эффективности и экономности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; гласности; достоверности бюджетов; адресности и целевого характера бюджетных средств. Представляется правомерной точка зрения экономистов, которые полагают, что только три первых принципа являются принципами построения собственно системы, определяющими формы взаимосвязей между звеньями и видами бюджетов, а остальные – характеризуют основы функционирования каждого из бюджетов, порядок их составления и исполнения. С внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ в соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ к принципам построения собственно бюджетной системы РФ правомерно отнести и принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований. 

Содержание  принципа единства современной бюджетной  системы РФ радикально отличается от принципа единства бюджетной системы  в условиях административно-командной  системы управления экономикой, означавшего  консолидацию всех бюджетов в едином бюджете и утверждение его  в форме закона. В отличие от такой модели современная бюджетная  система РФ может быть представлена в виде «разобранной матрешки», все  составные части которой находятся  в распоряжении разных органов государственной  власти и органов местного самоуправления и утверждаются отдельными законами (решениями) о соответствующем бюджете. Поэтому принцип единства означает лишь создание единых правовых и организационных основ функционирования бюджетной системы и предполагает единство бюджетного законодательства, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений. 

Основным принципом функционирования бюджетной  системы  федеративного государства  является принцип самостоятельности  входящих

в нее бюджетов. Он означает: 

• право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования средств; 
• право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ; 
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации; 
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней); 
• недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы Российской Федерации или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств; 
• недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней; 
• недопустимость введения в действие в течение финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления решений и изменений бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов; 
• недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов. 

Следует подчеркнуть, что бюджетное законодательство (в отличие от некоторых учебных  изданий) разграничивает понятие «бюджетная система РФ» и «консолидированный бюджет РФ». Определение бюджетной  системы РФ через консолидированный  бюджет РФ отрицает основной принцип  построения бюджетной системы – самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ. Бюджетная  система РФ представляет собой совокупность самостоятельных бюджетов всех трех уровней, в то время как консолидированный  бюджет РФ, как совокупность федерального бюджета и консолидированных  бюджетов субъектов РФ, представлен  бюджетами только двух уровней, при  этом уровень местных бюджетов перестает  быть самостоятельным  путем включения  в консолидированные бюджеты  субъектов РФ. В условиях действия принципа самостоятельности консолидированный  бюджет имеет ограниченное использование. Законодательством предполагается составление проектов консолидированного бюджета РФ и  консолидированных  бюджетов субъектов РФ. Однако они  не утверждаются представительным органом власти либо органом местного самоуправления и используются для расчетов и анализа. В частности, данные консолидированных бюджетов используются для определения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в региональные и местные бюджеты, а также различных форм финансовой помощи, оказываемой вышестоящим органом власти нижестоящему. Отчет об исполнении соответствующего консолидированного бюджета составляется путем обобщения отчетных данных об исполнении бюджетов соответствующих органов власти и местного самоуправления, однако он также не утверждается представительным органом власти либо органом местного самоуправления. Данные отчета об исполнении консолидированного бюджета РФ за отчетный год являются основой для составления проекта консолидированного бюджета РФ на следующий год в целях распределения совокупного объема бюджетных ресурсов по уровням и видам бюджетов. 

Реализация  принципа самостоятельности тесно  связана  с применением принципа разграничения доходов и расходов между  уровнями бюджетной системы  РФ. Он означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы  РФ, а также определение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств. Закрепление полномочий по осуществлению расходов производится на основе Конституции РФ, Бюджетного кодекса РФ и других законодательных актов. Разграничение доходов между бюджетами основывается на делении налогов по уровням управления, квотировании налоговых ставок и объемов налоговых поступлений. Вместе с тем самостоятельность бюджетов в РФ может быть достигнута только при сочетании методов разграничения доходов с методами распределения доходов и перераспределения бюджетных средств. 

В соответствии с Федеральным законом  от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений  в Бюджетный кодекс Российской Федерации  в части регулирования межбюджетных отношений» состав принципов  бюджетной  системы РФ дополнен принципом равенства  бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Он означает определение бюджетных  полномочий органов государственной  власти субъектов РФ и органов  местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых  и неналоговых  доходов бюджетов субъектов РФ и  местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с  едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ. При этом договоры и соглашения между федеральными органами государственной  власти и органами государственной  власти субъектов РФ, органами государственной  власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу  РФ, являются недействительными. 

Функционирование  бюджетной системы РФ регулируется следующими основными законодательными актами: Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, Законом РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в РФ т. д.

3. Межбюджетные отношения: современная ситуация, проблемы и пути их решения

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимодействуют в рамках межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

• распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
• разграничения регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
• равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
• выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
• равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов федерации.

Исходя из этих принципов, можно сказать, что в основе межбюджетных отношений в России лежит бюджетный федерализм. В строго научном смысле теории бюджетного федерализма, равно как и канонического определения не существует. Вместе с тем анализ построения бюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства позволяет выделить следующие положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма:

• сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы;
• законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;
• наличие устойчивых представлений о величине необходимых расходов для реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности;
• использование надежных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностей для корректировки величины расходов;
• закрепление за каждым уровнем бюджетной системы налоговых и неналоговых доходных источников;
• установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно распределяемых расходов; реализация программ поддержки развития отдельных регионов; принятие мер по поддержке депрессивных территорий и т. п.

Российская модель бюджетного федерализма формально строилась в соответствии с описанным «стандартом». Она опиралась на конституционно декларированное распределение предметов ведения между Федерацией, её субъектами и муниципальными образованьями и исходила из законодательно установленной структуры разделения между всеми уровнями власти собираемых в стране налогов. В её рамках использовался «формульный», внешне свободный от субъективизма механизм бюджетного выравнивания с помощью федеральных трансфертов субъектам РФ.