Повышение роли компаний частной формы собственности в жилищно-коммунальной сфере региона на примере Еврейской автономной области

В различных регионах России в отрасли сегодня работает около 50 тыс. малых, многоотраслевых  унитарных и акционерных предприятий, которые осуществляют коммунальное обслуживание городов и поселений, занимаясь решением широкого круга вопросов, начиная от ремонта жилья, дорог, обеспечения бесперебойной работы систем водо-, тепло- и электроснабжения и кончая оказанием банно-прачечных и ритуальных услуг населению. На этих предприятиях трудится более 4,2 млн. чел., что составляет 5,9 % от общей численности населения, занятого в экономике страны. Объём производимых работ (услуг) в ЖКХ из года в год увеличивается. Удельный вес услуг ЖКХ в валовом внутреннем продукте составляет 7,6 процентов¹⁰.

Таким образом, система  жилищно-коммунального хозяйства, как  совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих хозяйственную деятельность и управление, направленные на удовлетворение потребностей населения прошло длительный путь становления и развития. Находясь в кризисе, оно оказывает негативное  социально-политическое воздействие и макроэкономическое влияние на ситуацию в стране в современных условиях. Поэтому предстоит ещё  большая и сложная работа по наведению порядка в этом многоотраслевом комплексе, направленная на устойчивое функционирование жизнеобеспечения граждан.

Далее  остановимся   на вопросах государственной политики в жилищно-коммунальной сфере.

В начале 90-х годов  были разработаны основные направления  перестройки всех подотраслей ЖКХ. Самым непосредственным образом жилищно-коммунальное хозяйство затрагивает интересы всего населения страны. Однако положение отрасли в последнее время стало едва ли не главным препятствием для нормализации социально-экономического климата в стране.

Главная цель объявленной  в стране реформы – это улучшить качество жилищно-коммунальных услуг при одновременном снижении затрат на их предоставление. Способом преодоления кризиса является изменение системы финансирования, то есть переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объёме жилищно-коммунальных услуг потребителями при условии обеспечения социальной защиты малообеспеченных слоёв населения и экономического стимулирования улучшения качества обслуживания и перевод договорных отношений в реальную плоскость. В них предусматривался переход на хозрасчет городских предприятий, работающих по договорам с потребителями. Было запланировано создание служб заказчика при муниципальных органах управления, которые наделялись правами заключения договоров с предприятиями ЖКХ, контроля договорных обязательств, наложения экономических санкций в случае их нарушения привлечения к работам на конкурсной основе предприятий не зависимо от формы собственноси.

В целях улучшения  долгосрочной жилищной политики в 1993 г. Правительством РФ была принята Государственная  целевая программа "Жилище"¹¹, направленная на решение задач: создание правовой базы для осуществления жилищной реформы; преодоление сокращения объёмов жилищного строительства; изменение структуры жилищного фонда и жилищного строительства по формам собственности, по источникам их финансирования, типам зданий и технологиям. Предусматривался поэтапный переход жилищной сферы в режим безубыточного функционирования при обеспечении социальной защиты малоимущих групп населения и изменение форм управления, обслуживания, ремонта жилищного фонда, предоставления жилищно-коммунальных услуг. Ответственность за проведение жилищной реформы была возложена на органы местного самоуправления.

Целями федеральной  жилищной политики являлись:

- обеспечение социальных  гарантий в области жилищных  прав граждан;

- осуществление реконструкции  и строительства государственного, муниципального и частного жилищных фондов;

- создание условий  для привлечения в жилищную сферу внебюджетных источников финансирования;

- развитие частной  собственности, обеспечение защиты  прав предпринимателей и собственников  в жилищной сфере;

- развитие конкуренции  в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда.

Жилищная программа была составлена, исходя из сложившейся социально-экономической ситуации и разработанных Госстроем России прогнозов.

Реформирование жилищно-коммунальной сферы осуществлялось в соответствии с Концепцией реформы ЖКХ, принятой Указом Президента РФ № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации»¹². Процесс реформирования корректировался специально созданной для этих целей комиссией, в которую вошли представители исполнительной и законодательной власти Российской Федерации.

Цели реформы ЖКХ  можно подразделить на две группы:

а) Основные цели по решению  текущих вопросов функционирования отрасли: преодоление общего экономического кризиса отрасли (убыточность, необеспеченность финансированием, постоянный рост цен на работы и услуги); достижение минимальных стандартов качества содержания, эксплуатации и ремонта объектов отрасли.

б) Основные цели по созданию общих предпосылок последующего развития отрасли: обеспечение практического завершения федеральной реформы отношений собственности в сфере жилищно-коммунального хозяйства; формирование в сфере жилищно-коммунального хозяйства саморегулируемого эффективного хозяйственного механизма, обеспечивающего после реформенное стабильное функционирование и развитие отрасли.

Главными задачами Концепции  реформы ЖКХ были определены:

- формирование практического  механизма проведения реформы:  выбор приоритетных направлений проведения реформы; определение путей и способов ее проведения на основе выбранных приоритетов; определение этапов реформы; назначение и создание структур, обеспечивающих проведение реформы, определение их роли, задач и функций (управление, контроль, взаимодействие); создание общих условий, обеспечивающих уполномоченным структурам возможность практического осуществления реформы;

- обеспечение последовательного  проведения практических мероприятий по реализации Концепции реформы. При этом основными направлениями проведения реформы являлись: обеспечение социальной защиты населения; демонополизация отрасли и формирование конкурентной среды на рынке продукции, работ и услуг; развитие и поддержка негосударственных форм управления имуществом; совершенствование системы управления отраслью (структуры управления, системы договорных отношений, финансового механизма системы ценообразования).

Согласно Концепции  реформирования ЖКХ Российской Федерации¹³ проведение реформы предусматривалось в три основных этапа.

Первый этап (1997 - конец  второго квартала 1998 года) под условным названием «Перестройка системы управления отраслью» предусматривал:

- организацию служб  муниципального заказчика;

- утверждение организационно-штатных  структур, переподчинение отделов,  перераспределение функций между подразделениями администрации;

- подбор и подготовку  кадров;

- организацию материально-технического обеспечения;

- создание комиссии  по спорам в ЖКХ при администрации  города;

- осуществление комплексного  экономического анализа деятельности  отрасли с целью уточнения  положений проводимой в ходе  реформы финансовой политики  администрации города.

Второй этап (третий квартал 1998 - 1999 годы) предполагал запуск нового хозяйственного механизма отрасли.

На этом этапе планировался переход на преимущественно конкурсное распределение муниципальных и  частных заказов на содержание, эксплуатацию и ремонт объектов жилищно-коммунального хозяйства. Кроме того, было запланировано окончательное завершение реорганизации существующих предприятий ЖКХ, проведение политики по созданию товариществ собственников жилья для управления кондоминиумами (1998 г.); прямое финансирование заказов по капитальному ремонту кондоминиумов через расчетные счета товариществ собственников жилья, обеспечение относительной стабилизации цен на продукцию, работы (услуги) отрасли (1999 г.).

На третьем этапе (2000 - 2003 гг.) планировалось завершение основных мероприятий по реформированию жилищно-коммунального хозяйства РФ. На завершающем этапе предполагалось прекратить дотирование населения из муниципального бюджета. Льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг должны были предоставлять тем категориям граждан, которые дотируются по программам социальной защиты из федеральных органов.

Практика показала, что  процесс реформирования ЖКХ не соответствовал  поставленным  в Концепции целям и задачам, отсюда и не был достигнут ожидаемый результат.

Однако с 2002 г., произошли  существенные изменения в части  понимания важности и безотлагательности реформирования ЖКХ, необходимости корректировки направлений, темпов преобразований, состава первоочередных мер, сроков и последовательности их исполнения, что нашло свое отражение в ряде принятых программных и нормативно-правовых документах. Исполнение их с учетом реального состояния отрасли требует, и в значительно большей степени, чем раньше, концентрации и координации усилий всех сторон (федеральных, региональных, муниципальных органов власти и других участников) при решении поставленных задач.

Основной идеей новой  экономической модели реформы жилищно-коммунального  хозяйства на современном этапе, является передача права распоряжения всеми бюджетными ресурсами, выделяемыми, в настоящее время, на дотирование сектора, от коммунальных предприятий непосредственно к гражданам - субъектам, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании этих средств.

Главными участниками  экономических отношений в секторе жилищно-коммунального хозяйства, станут жилищно-коммунальные предприятия, не зависимо от формы собственности, и непосредственные получатели их услуг - граждане, а функции бюджета будут полностью переориентированы на выплату единой жилищно-коммунальной субсидии непосредственно гражданам (кроме граждан с высокими доходами, дотирование которых будет прекращено).

Переход на полную оплату услуг жилищно-коммунального хозяйства  всеми потребителями с одновременным  усилением мер по адресной социальной защите низкодоходных категорий населения, безусловно, влияет на рациональное и экономное потребление ими света, тепла и воды, что в свою очередь дает преимущество на рынке услуг ЖКХ предприятиям с наименьшими производственными расходами.

Уже  сегодня  субсидия  на   оплату   жилья  и  коммунальных услуг  стала адресной, имеет строго целевое предназначение (ее нельзя использовать на иные цели, кроме оплаты жилья и коммунальных услуг); носит срочный характер, т.е. субсидия на банковском   счете  гражданина находиться определенное время, они начисляются на счет граждан только после того, как был осуществлен очередной платеж.  Предоставление   субсидии приостанавливается   в   случае   задолженности   гражданина   по   коммунальным платежам, а   в   дальнейшем   полностью  прекращается, это является стимулом своевременной оплаты гражданами жилья и коммунальных услуг; обеспечивает прозрачность расходования.¹⁴ Снятие с предприятий несвойственной им функции по предоставлению льгот населению является одним из основных стимулов по привлечению в отрасль частного бизнеса.

Уровень перехода на договорные отношения, в жилищно-коммунальном секторе, характеризует возможность граждан непосредственно влиять на количество и качество предоставляемых услуг, включая предъявление коммунальным предприятиям санкций за несоблюдение объемов и стандартов качества оказываемых услуг, возможность выбора поставщиков услуг.. В ходе реформ, уровень перехода на договорные, отношения должен достигнуть не менее 95 % в целом по Российской Федерации.

Основными результатами перехода на новую систему экономических  отношений реализации новой экономической  модели функционирования жилищно-коммунального комплекса должны стать: повышение эффективности и надежности функционирования жилищно-коммунального комплекса; обеспечение достаточного и стабильного текущего финансирования сектора, привлечение необходимых средств для его модернизации и развития; предоставление населению жилищно-коммунальных услуг в необходимых объемах, отвечающих стандартам качества; обеспечение гарантированной адресной социальной поддержки населения.

Если ранее содержание жилищно-коммунального комплекса  было делом государства, то в настоящее время эта важнейшая социальная обязанность практически переложена на плечи населения. Это, в свою очередь привело к разрушению системы управления жилищно-коммунальным комплексом страны. Опасность состоит в том, что принципиальное решения вопросов модернизации жилищно-коммунальной сферы отдаются в регионы, а те, ссылаясь на постоянную нехватку финансовых средств, а также из-за отсутствия государственной вертикали управления, далеко не всегда принимают правильные решения. При отсутствии вертикали управления жилищно-коммунальным комплексом не улучшат положение и любая финансовая помощь.

Госстрой России не смог проводить эффективную политику по выводу отрасли из кризиса. Возложенные на него Правительством РФ функции регулирования и координации деятельности по реформированию ЖКХ не обеспечили решения проблем жилищно-коммунального комплекса страны и не приостановили нарастание негативных тенденций. Его действия в основном сводились к составлению мероприятий, подготовке программ и других нормативно-правовых актов, не подкреплённых организационной работой и финансовой поддержкой.

 В настоящее время  Указом Президента от 9 марта 2004 г. № 314 ¹⁵ Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу преобразован в Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству в составе Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации.

Федеральное агентство  является федеральным органом государственной  исполнительной власти, осуществляющим в жилищно-коммунальной сфере деятельность по оказанию государственных услуг по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.