Понятие и принципы государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды

     Наконец иногда применяется и сочетание бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды (например, в области водопользования) что проявляется в разных формах.

2. Правовые основы государственного регулирования природопользования и природоохраны.

     Государственное регулирование охраны окружающей среды в Российской Федерации началось осуществляться давно. Первый федеральный закон "Об охране природы в РСФСР" принят в 1960 г. В 1991 г. принят Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Ныне действующий Федеральный закон № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" принят в 2002 г. В настоящее время природоохранное законодательство основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из более 400 федеральных законов и 4000 подзаконных актов, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Значительная часть обязанностей граждан по охране природы и рациональному использованию ее ресурсов установлена в законодательстве о земле, ее недрах, в водном, лесном законодательстве.

     Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и может служить основой действий граждан и общественных организаций в части природопользовательского контроля. Это тем более важно, что, какие бы законы ни принимались, как бы ни действовало государство, экологические проблемы невозможно решить без участия населения, без активной гражданской позиции каждого гражданина страны.

     Согласно ст. 58 Конституции РФ обязанностью каждого гражданина является охрана природы, окружающей среды и бережное отношение к природным ресурсам. Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12.12.1993 (в ред. от. 21.07.2007г. № 5-ФКЗ).

     Одновременно Конституция РФ (ст. 42) гарантирует право человека на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Для понимания экологической компетенции государственных органов и органов самоуправления первостепенное значение имеют конституционные нормы.

     Согласно ст. 9 Конституции земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

     В ст. 36 сказано, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

     В сфере охраны окружающей среды из всего массива законодательных актов, ведущее место среди которых принадлежит Закону РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Указанная правовая характеристика не случайна, поскольку данный законодательный акт, устанавливая систему природоохраняемых органов, определяющие принципы проведения государственного экологического контроля и государственной экологической экспертизы, перечень платежей за природоиспользование, экологические требования при размещении, проектировании и эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов и ряд других платежей регламентирует базовые природоохраняемые отношения и тем самым определяет основные направления деятельности в данной области.

     Этот закон прописывает определяющие принципы природоохранной деятельности и является основным источником экологического права в России, главным природоохранным законодательным актом прямого действия. Это означает, что нормы всех других законов по охране природы не должны противоречить данному законодательному акту.

     В законе впервые даны юридические определения понятий природной среды, окружающей среды, субъектов и объектов экологического права, что имеет большое значение для применения норм экологического законодательства.

     За время, прошедшее с момента его принятия, законодательство в области природоохраняемой деятельности существенно расширилось, прежде всего, за счет принятия федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах", "Об особо охраняемых природных территориях", "О животном мире", "О государственной экологической экспертизе" и конечно "Водного кодекса Российской Федерации" и "Земельного кодекса Российской Федерации", детально регламентирующих правоотношения, в рассматриваемых ими областях. В их содержании нашла отражение отработанная и проверенная практика природоохранной деятельности.

     Для детального регулирования природопользования и охраны окружающей среды колоссальное значение имеет массив федеральных и региональных нормативно-правовых актов раскрывающих конкретные положения законодательной базы.

3. Органы, осуществляющие государственное регулирование природопользования.

     В настоящее время система органов государства, осуществляющих функции в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды, весьма сложна и изменчива. Тем не менее, можно выделить две основные группы органов государственного экологического управления - органы общей и специальной компетенции.

К числу первых относятся  высшие государственные органы управления (Президент РФ, Правительство РФ), которые играют ведущую роль в  определении экологической политики государства, ее задач и принципов, путей и методов реализации, создании организационных и правовых основ природоохранительной деятельности, осуществляют высший контроль в данной сфере. К органам общей компетенции следует также отнести местные органы управления (местные администрации), которые выполняют функции государственного регулирования и контроля в области природопользования и охраны окружающей природной среды на подведомственных им территориях. Рассматриваемая функция для органов общей компетенции не является главной, они решают и многие другие вопросы в пределах своей компетенции.

     Органы специальной компетенции - это государственные органы, специально уполномоченные выполнять функции экологического управления. Их можно в свою очередь разделить на несколько групп по характеру выполняемых функций и задач. К первой группе принадлежат органы, осуществляющие надведомственные задачи по управлению природопользованием и охраной окружающей среды - Министерство природных ресурсов РФ (МПР России) и Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

      Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений, в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр, использование и охрану водного фонда, эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории, а также в сфере охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора).      Важными функциями, которые осуществляет МПР России и его территориальные органы, являются установление лимитов природопользования и предоставление лицензий на пользование природными объектами. В качестве основных подразделений формирующейся государственной службы охраны окружающей среды (МНР) организованы Департаменты природных ресурсов (региональный уровень) и комитет природных ресурсов (уровень субъекта РФ).

      Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраны недр, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.

      Другая группа органов государственного экологического управления осуществляет ведомственные, отраслевые задачи по управлению использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов как непосредственно, так и в составе других государственных органов. Органы управления отраслевой компетенции классифицированы по тому признаку, что, в отличие от межотраслевых органов, они осуществляют надведомственное регулирование по использованию и охране, как правило, одного природного объекта и издают обязательные к использованию акты для всех иных ведомств, осуществляющих хозяйственную эксплуатацию данного объекта.

      Структура государственных органов специальной компетенция и области экологопользования, охраны окружающей среды и экологической безопасности находится в постоянном совершенствовании. Настоящая система этих органов в России определена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти», которым были упразднены Государственный комитет по охране окружающей среды РФ, Государственный комитет по земельной политике РФ и Федеральная служба лесного хозяйства РФ.

Часть функций упраздненного  Комитета РФ по земельной политике возложена на новое ведомство - Федеральную службу земельного кадастра России. Функции упраздненного Комитета РФ по охране окружающей среды и Федеральной службы лесного хозяйства России переданы Министерству природных ресурсов РФ (МПР), которое стало федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим государственное регулирование в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности.

К федеральным органам, наделенным экологическими функциями, в настоящее время относятся: Министерство природных ресурсов (МПР) РФ; Министерство сельского хозяйства РФ; Госкомитет РФ по рыболовству; Госкомитет по стандартизации и метрологии; Федеральная служба земельного кадастра России; Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Федеральный горный и промышленный надзор России; Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности; Министерство здравоохранения РФ, в состав которого входит Санитарно-эпидемиологическая служба РФ, которая утверждает санитарные правила, нормы, гигиенические нормативы.

4. Совершенствование системы государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды.

       Обеспечение эффективного государственного регулирования охраны окружающей средой и использования природных ресурсов должно соответствовать демократическому устройству и рыночной экономике.

Для этого необходимы следующие действия:

- развитие государственного  управления состоянием природных объектов и использования природных ресурсов с учетом различных форм собственности при их освоении;

- четкое разграничение  полномочий и ответственности  между федеральными и региональными  органами государственной власти  и органами местного самоуправления в области использования природных ресурсов и состояния окружающей природной среды;

- учет отношений собственности  на природные ресурсы при регулировании  проблем природопользования;

- обеспечение государственного, ведомственного, производственного, муниципального и общественного экологического контроля, а также совершенствование системы лицензирования, сертификации и паспортизации;

- развитие государственного  нормирования и контроля качества  окружающей среды и установление  единых требований к хозяйствующим субъектам;

- совершенствование механизма  и усиление роли государственной  и общественной экологической  экспертизы, включая экспертизу  проектов, технологий и государственных  программ и законопроектов;

- внедрение стратегической  оценки воздействия на окружающую среду и анализа ее состояния в масштабах страны и регионов;