Совершенствование системы особо охраняемых природных территорий в Казахстане

Анализ предпринятых мер и усилий, предпринятых Республикой Казахстан по внедрению международных стандартов в области охраны окружающей среды и вопросов ООПТ состоявшийся в Женеве 21 апреля 2008 года, несмотря на наличие положительных моментов международного сотрудничества и присоединения ко многим глобальным и региональным экологическим соглашениям, указал, что Казахстан не  ратифицировал протоколы, которые создают условия функциональности этих международных- правовых соглашений, например, Киотский протокол и  протоколов Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния.

 Киотский протокол имеет особое значение для Казахстана, поскольку изменение климата оказывает потенциальное негативное воздействие на землепользование, качество почвы, наличие воды, биоразнообразия и, в конечном итоге, экономику страны. Казахстан может воспользоваться выгодами гибких механизмов в рамках Киотского Протокола по модернизации своих промышленных объектов одновременно с мероприятиями по сокращению выбросов парниковых газов [45].

В целом, Казахстан проявил активность в принятии мер по выполнению своих обязательств, принятых в рамках международных соглашений в области сохранения биоразнообразия и борьбы с опустыниванием. Страна получила выгоду в результате международной технической помощи в данной области и реализовала политику и проекты, оказывающие положительное воздействие на развитие ООПТ.

Только в духе международного сотрудничества можно решить существующие экологические проблемы Республики Казахстан.

Таким образом, необходимо выделить ряд моментов и сформулировать определенные выводы:

Республика Казахстан является стороной ряда  международных договоров и программ, касающихся особо охраняемых природных территорий, к которым как уже упоминалось, относятся: Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц; Конвенция об охране Всемирного культурного и природного наследия; двусторонние (трехсторонние) соглашения о создании и функционировании особо охраняемых природных территорий, примыкающих к государственной границе; Программа по охраняемым районам Конвенции о биологическом разнообразии. В соответствии с указанными международными договорами и программами ряд казахстанских ООПТ имеет международный статус – Кургальджинский заповедник, Алакольский заповедник и Тургайский заказник, Катон-Карагайский государственный национальный природный парк, при этом  в статье 84 закона об ООПТ сказано: «Международное сотрудничество в области ООПТ осуществляется в соответствии с законодательством Республики Казахстан и международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан».

Существующие ООПТ Республики Казахстан, обладающие международным статусом в силу международных договоров и программ, не отражены в национальном законодательстве, не учтены международные нормы и правила об ООПТ. Это не только снижает эффективность применения данных норм и правил, но и зачастую (ввиду отсутствия норм) приводит к неправильной трактовке международных правил, требований, рекомендаций и, как следствие, может привести к претензиям международных организаций к Казахстанской стороне о невыполнения установленных правил и требований. К примеру, в Великобритании отдельные ООПТ имеют статус территорий Рамсарского договора и выделены в отдельную категорию, законодательно закреплены и успешно выполняют возложенные на них функции.

Для урегулирования изложенной проблемы целесообразно детально проработать главу №18 закона об ООПТ «Международное сотрудничество в области особо охраняемых природных территорий» Закона об ООПТ, предусмотрев в нем: установление перечня категорий ООПТ международного значения; разграничения полномочий органов государственной власти по обеспечению регулирования деятельности ООПТ международного значения. Необходимо перенять опыт Великобритании и обозначить формулировку каждой категории ООПТ международного значения; порядок включения территорий в международную систему охраняемых территорий каждой категории; порядок представления (номинирования) территорий для придания им статуса ООПТ международного значения; особенности режима особой охраны и установленные ограничения для каждой категории ООПТ международного значения; порядок изменения границ, статуса и режима особой охраны и использования каждой категории ООПТ международного значения. При проработке данного раздела следует учитывать не только нормы и положения, установленные самими международными договорами и программами, но и принятые в целях их реализации рекомендации, руководства, утвержденные программы, концепции, стратегии и прочие документы рекомендательного характера (в том числе, Операционное Руководство по выполнению Конвенции об охране  всемирного культурного и природного наследия, Севильскую стратегию биосферных резерватов, Программу работ по охраняемым районам, принятую седьмой Конференцией Сторон Конвенции о биологическом разнообразии и т.п.).

 3.3 Совершенствование системы  особо охраняемых природных территорий в Казахстане

Для  развития и совершенствования системы ООПТ, сохранения биоразнообразия на территории Республики Казахстан необходимо своевременное расширение существующей сети особых природных территорий. Расширение сети ООПТ положительно влияет не только на растительный мир, но и благотворно сказывается на животном  мире. Справедливо отметил А. Тундикбаев о том, что  наибольшее отрицательное влияние на  среду обитания животных оказывают факторы антропогенного характера: нарушение водного баланса, массовая распашка земель,  нарушение технологий сельскохозяйственных работ, применение химических препаратов, а в последнее время пожары в степях и пойменных лесах. Необходимо расширение охраны  среды обитания диких животных путем создания особо охраняемых природных территорий (заповедников, заказников, национальных парков)  [46].

Идея создания ООПТ и расширение существующей сети ООПТ тесно переплетаются с задачами охраны окружающей среды, выступая средствами достижения поставленных целей и задач. Являясь частью целого комплекса мер по охране и защите всего природного массива, территории Республики Казахстан.

Проектами естественнонаучных обоснований определена необходимость на период до 2010 года увеличения площадей двух существующих государственных природных заповедников (далее - ГПЗ) - Алакольского ГПЗ в Алматинской области, Коргалжынского ГПЗ в Акмолинской и Карагандинской областях, природные комплексы которых составляют единое целое.

Внесено предложение по расширению площадей Каркаралинского государственных национальных природных парков (далее - ГНПП) в Карагандинской области и ГНПП «Кокшетау» в Акмолинской области.

Значительную роль в сохранении природно-заповедного фонда Республики  Казахстан играет развитие системы особо охраняемых природных территорий местного значения и их функционирование.

Развитие системы ООПТ местного значения является одной из актуальных задач охраны природы регионов республики и выполняется на основе утвержденных областными (города республиканского значения, столицы) исполнительными органами среднесрочных и долгосрочных региональных Программ развития системы ООПТ местного значения.

Создание инфраструктуры и содержание ООПТ местного значения требует выполнения мероприятий по охране, защите и восстановлению объектов природно-заповедного фонда и включает в себе функциональное зонирование территории, охрану и условия регулируемого туристского, рекреационного и ограниченного хозяйственного использования природных комплексов в пределах установленных функциональных зон.

В этой связи, в пределах Программы предусмотрены мероприятия по содержанию, установлению и закреплению границ ООПТ местного значения.     Программой развития ООПТ  предусмотрено внесение предложений по созданию ГНПП «Буйратау» в Акмолинской и Карагандинской областях и Жонгар-Алатауского (Жетысуского) ГНПП в Алматинской области, а также одного нового ГПЗ - Тарбагатайского ГПЗ в Восточно-Казахстанской области - это территория, где природа сохранилась в первозданном виде, имеет высокий уровень биоразнообразия и относится к  ценным и значимым для фауны территориям.

Сохранение генетического фонда животного мира должно осуществляться с учетом ареалов их обитания. Мы предлагаем пересмотреть практику создания ООПТ лишь в регионах с уникальными природными комплексами и обосновывает необходимость создания сети особых охраняемых территорий с учетом естественно-исторических, географических, климатических  особенностей регионов страны, благоприятных для обитания лишь ограниченного круга видов животных, адаптированных условиям того или иного региона. 

Анализ современного состояния природно-заповедного фонда на ООПТ  Республики Казахстан показывает, на территории Республики Казахстан существует 178 видов млекопитающих,  охраняется из них 140 (78,6%), среди них 22 вида, занесенных в Красную книгу Республики Казахстана (1991 года выпуска) или 61,1% от общего списка млекопитающих в этой книге, 346 видов птиц (87,4%), 31 вид пресмыкающихся (63,2%), 23 вида рыб (22,1%).

Вследствие этого необходимы надежно охраняемые территории в местах обитания архара алтайского, казахстанского, Каратауского и Кызылкумского. Явно недостаточно охраняемых территорий для пустынных млекопитающих - джейрана, кулана, манула, каракала, перевязки. Совсем не встречаются на заповедных территориях 37 видов (21,1%) млекопитающих, в том числе 12 видов, занесенных в Красную книгу Республики Казахстан. Это обитающие в долине реки Урал выхухоль, лесная куница, европейская норка, живущий в Волго-Уральских песках гигантский слепыш и др.

Представляется, что дополнительная классификация территории страны по природным условиям открывает новые возможности для нормирования антропогенной нагрузки на  природно-заповедный фонд страны.

Однако создание ООПТ – длительная процедура, требующая многочисленных согласований и обоснований экономического, географического и юридического характера. За это время ситуация может измениться – планировавшийся под охрану участок леса может быть вырублен, болото осушено, построена дорога или дача и т.п. Кроме того, могут переселиться в другое место и сами объекты охраны. Например, птицы, как правило, не гнездятся больше нескольких лет в одном гнезде. Когда многочисленные усилия наконец завершены, может оказаться, что животные благополучно перебрались в соседние природные участки и под охрану взять объект – «место без обитания» [47], поэтому  автор предлагает наделить администрацию ООПТ правом создавать временные охранные зоны по мере необходимости, на небольших участках территорий, такие территорию создаются  по мере выявления редких птиц или растений. Подобные зоны могли бы создаваться и не только для охраны животных и птиц, но и для сохранения растений. Их можно рассматривать как особую категорию ООПТ,  причем необходимо устранить различные действия по согласованию и полагаться только на дирекцию особой природной территории. Такое новшество сыграет положительную роль в процессе управления и в дальнейшем в создании ООПТ. 

Закон Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях» уже содержит норму об охранных зонах, однако данные нормы могут создаваться только вокруг ГПЗ, ГНПП, ГПР, ГРПП, а предлагаемые охранные зоны необходимо создавать на любой природной территории, вне зависимости от примененного режима охраны и природопользования.  В регионах, где существенна угроза утраты оставшихся природных экосистем в результате внешнего антропогенного воздействия, необходимо добиваться регистрационного (т.е. с момента выявления и регистрации в природоохранных органах) порядка взятия под охрану вновь выявляемых ценных природных объектов и территорий.

Подобное правило существует в Великобритании, где участки, которые подвержены угрозе, могут быть объявлены заповедными в течение 8 дней, хотя общая процедура резервирования и создания ООПТ варьируется от 10 месяцев до 3 лет [48].

В регионах, где природный комплекс в настоящее время сохранился, а угроза утраты природных экосистем пока невелика, целесообразно, как минимум, выявление ключевых природных территорий и конкретных условий, обеспечивающих экологическую целостность природного ландшафта, составление проектов ООПТ и экосети и доведение этих проектов до лиц, принимающих решения, с целью максимально снизить отрицательные последствия хозяйственной экспансии.  

Проектами естественнонаучных обоснований определена необходимость на период до 2010 года увеличения площадей двух существующих государственных природных заповедников (далее - ГПЗ) – Алакольского ГПЗ в Алматинской области, Коргалжынского ГПЗ в Акмолинской и Карагандинской областях в целях установления заповедного режима на прилегающих территориях, природные комплексы которых составляют с ними единое целое.

Будет внесено предложение по расширению площадей Каркаралинского государственных национальных природных парков (далее - ГНПП) в Карагандинской области и ГНПП «Кокшетау» в Акмолинской области.

Одним из путей защиты экосистем является создание ООПТ, которые в состоянии поддержать экологический баланс на значительно большей, чем заповедники, территории, сочетая сохранение природных комплексов с интересами экологического просвещения, отдыха населения и регулируемой хозяйственной деятельности. Природопользование на этих территориях базируется на способности экосистем к восстановлению путем проведения целенаправленных мероприятий, ограничивающих некоторые виды антропогенного пресса. К таким ООПТ относятся ГНПП.

До настоящего времени охраняемые территории создаются по мере разработки материалов естественнонаучного и технико-экономического обоснований, на основании предложений министерств и ведомств, акиматов областей, научных, неправительственных организаций и других физических и юридических лиц.

Государственный природный резерват (далее - ГПР) - ООПТ с различными режимами охраны, предназначенная для сохранения и восстановления ландшафтного и биологического разнообразия, обеспечения устойчивого развития и сбалансированного использования природных ресурсов на данной территории.

Одним из принципов создания ООПТ, как уже указывалось, является объединение всех видов ООПТ в единую экологическую сеть определенных природных территорий, обладающих уникальными природными участками, однако сеть будет эффективна только тогда, когда в ее структуре представлены все природные комплексы и объекты, так называемый элемент представительства того или иного природного участка. В исследованиях  Л.Большовой и С. Карасевой [49] не раз указывалось, что глобальные экологические сети не всегда представлены всеми природными комплексами, видаси, отсутствует так называемый элемент представительства. Например, тундра, лесная тундра, степи, тайга в Российской Федерации, в Казахстане, по нашему мнению, не представлены горные регионы, казахский мелкосопочник. Для сохранения биологического разнообразия класса млекопитающих в Казахстане необходимо создание надежно охраняемых резерватов в различных типах пустынь (песчаных, глинистых, лессовых, щебенисто-каменистых, солончаковых), для каждой из которых характерен свой набор фоновых млекопитающих. Однако территория Казахстана огромна и создание  единой  сети может повлечь большие затраты и человеческие ресурсы. С этих позиций было бы целесообразней создавать локальные экологические сети  с включением в их состав ОПТ регионального характера и по мере их увеличения  и изучения производить расширение как картографическое, так и правовое усиление режимов охраны и использования. Одним из примеров создания таких сетей является предложение Р.Н. Дисембаева об отдельном выделении природно-заповедного фонда Северного Казахстана. Его предложения были основаны на изучении устойчивости природных комплексов и степени воздействия на них антропогенных факторов. Результатом исследования стала адаптированная система из 7 ООПТ и 66 памятников природы, составляющих природно-заповедный фонд или природоохранный комплекс Северного Казахстана. Это наиболее удачный пример создания  экологической сети локального уровня.