Совершенствование системы особо охраняемых природных территорий в Казахстане

Середина ХХ века для обоих государств ознаменовалась принятием ряда нормативных актов, направленных на регулирование общественных отношений в области природопользования, что обусловлено осознанием важности и необходимости сохранения природы для настоящего и будущего поколений.

Начало третьего этапа развития институтов  правовой охраны ООПТ, который все  еще продолжается, берет свое начало в конце ХХ века, который совпал по времени, с периодом бурных перемен общественно-политической жизни и государственного устройства в Республике Казахстан. Существенные изменения претерпели как форма правления, так и форма государственного устройства, развитие общественных отношений, направленных на сохранение уникальных природных участков и комплексов и характеризуется  наличием новых тенденций развития правового регулирования правовой охраны, формированием  качественной  правовой базы для развития ООПТ.

Важным моментом развития законодательства об ООПТ ознаменовало собой обретение Республикой Казахстан государственной независимости в 1991 году, что потребовало концептуальных изменений и качественного пересмотра основных положений, регулирующих ООПТ.  Начиная с 1991 года, в  Республике Казахстан принимаются законы, регулирующие общественные отношения в области природопользования: Указ Президента, имеющий силу Закона «О земле», законы  «Об охране окружающей среды» «О недрах и недропользовании», «Об особо охраняемых природных территориях», «Об экологической экспертизе», в республике также принимаются Земельный, Водный, Лесной кодексы.

В 2006 году был принят новый Закон «Об особо охраняемых природных территориях»,   Экологический кодекс был принят  в 2007 году, что явилось одним из главных этапов современного развития законодательства  в области правового регулирования рационального использования природы и природопользования, а вместе с тем развития законодательства об ООПТ. 

Ранее эти отношения регулировались Законом Республики Казахстан от 15 июля 1997 года №162-1 «Об особо охраняемых природных территориях», который утратил силу 7 июля 2006 года.  Сегодня законодательство об особо охраняемых природных территориях представляет собой обширную систему законодательных и подзаконных актов Республики Казахстан, которые регулируют общественные отношения в сфере функционирования  особо охраняемых природных территорий. Одним из показателей огромного внимания оказанного со стороны государства явилась программа развития  особо охраняемых природных территорий в Республике Казахстан до 2030 года.

Важной вехой в совершенствовании правовой базы ООПТ явилось принятие 9 января 2007 года  Экологического кодекса Республики Казахстан № 212-III. 

Основу нормативно-правовой базы, обеспечивающей организацию и функционирование системы особо охраняемых природных территорий, составляет Закон Республики Казахстан от 7 июля 2006 года «Об особо охраняемых природных территориях»; Закон Республики Казахстан от 11 января 2007 года №214-III «О лицензировании»; Программа развития системы особо охраняемых природных территорий Республики Казахстан на 2007-2009 годы, утверждена постановлением правительства Республики Казахстан от 13 октября 2006 года №990. В соответствии с ними приняты подзаконные акты Президента и Правительства РК такие как:  Правила отнесения земель к особо охраняемым природным территориям, от 8 сентября 2003 года №910; Перечень особо охраняемых природных территорий республиканского значения, утвержден постановлением правительства Республики Казахстан от 10 ноября 2006 года №1074; Правила ведения Государственного кадастра особо охраняемых природных территорий в Республике Казахстан, от 13 сентября 2006 года №862; Перечень объектов государственного природно-заповедного фонда республиканского значения, от 28 сентября 2006 года №932; Положение о Красной книге Республики Казахстан, от 15 декабря 2004 года № 1330.

В целях  сохранения и восстановления биологического разнообразия естественных экологических систем, а также, руководствуясь программными документами,  принятыми на Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992г.), Правительство Республики Казахстан приняло концепцию развития и размещения ООПТ до 2030 года. В Концепции  признается, что наиболее эффективной мерой сохранения эндемичных, редких и исчезающих видов растений и животных, уникальных, эталонных участков и, в целом, естественных природных экосистем мировым  сообществом признано создание сети особо охраняемых природных территорий. Развитие сети ООПТ невозможно  без должного правового регулирования и охраны данных территорий,  либо требует  дальнейшего совершенствования правовой базы в области охраны природы и, в частности, особо охраняемых природных территорий.  

В соседней России  были также учтены изменения общественных условий, характерные для 90-х годов. В концепции перехода  Российской Федерации  к устойчивому развитию от 1 апреля 1996 года№440 сказано: «Возросшая мощь экономики стала разрушительной  силой для биосферы и человека. При этом цивилизация, используя огромное количество технологий, разрушающих экосистемы, не предложила, по сути, ничего, что могло бы заменить регулирующие механизмы биосферы. Возникла реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества. Для оздоровления окружающей среды предлагается постепенное восстановление естественных экосистем до уровня, гарантирующего стабильность окружающей среды» [25].

При этом реальность свидетельствует о том, что биосфера во всей ее совокупности стала заметно играть важную роль в жизнедеятельности всего человечества. Учитывая это, можно выделить ряд закономерностей в становлении и развитии законодательства в Республике Казахстан и Великобритании об ООПТ. 

Следует согласиться  с мнением известного российского ученого-эколога проф. М.М Бринчука в том, что одной из тенденций в законотворчестве последних лет является использование норм – дефиниций, дающих официальные определения тем или иным понятиям, что исключает возможность разночтений при их толковании. Вопрос об употребляемых в праве понятиях и их содержании имеет особое юридическое значение, однако не во всех законах об охране окружающей среды и не все понятия установлены законодателем [26].

1.2 Понятие  особо охраняемых  природных территорий

Специализированные территории природоохранного назначения получили свое название «особо охраняемые» сравнительно недавно. Необходимо отметить, что впервые термин «особо охраняемые природные территории» был использован  Н.Ф. Реймерсом и Ф.Р. Штильмарком в 1978 году, исходя из того, что в соответствии с Конституцией СССР 1977 года вся природа подлежала охране на всей территории [27].  

Понятие ООПТ появилось в конце 20 века как результат качественно иного отношения общества к  окружающей среде,  с учетом  интересов будущих поколений, с отказом от чисто потребительского отношения к природе.   Конституция Республики Казахстан провозгласила право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду и  чистый воздух, тем самым уже законодательно провозгласила  свои приоритеты в области экологии и обеспечения экологической безопасности.

Понятие «Особо охраняемые природные территории» можно считать общепринятым в юридической науке и законотворческой практике. Это родовое понятие по отношению к целой группе территорий, природные комплексы которых в силу своей значимости изымаются полностью или частично из хозяйственного использования решениями органов государственной власти [28].

Вместе с тем, в одних случаях особо охраняемые природные территории – это монолитные площади, включающие десятки, сотни, тысячи и даже миллионы гектаров; в других они состоят из небольших участков, иногда разобщенных между собой. Общая суммарная площадь таких участков достигает тысяч и миллионов гектаров, но каждый из них может тянуться лишь узкой прерываемой лентой. В третьих случаях природные охраняемые территории занимают немногие десятки, а иногда даже единицы квадратных метров. Н.Ф. Рейсмерс и  Ф.Р. Штильмарк подчеркивают, что  назначение природных охраняемых территорий различной конфигурации и площади неодинаково; они выделяют их общую роль – природоохранную, такую как: охрана человека как части природы, охрана окружающей его среды, природных объектов, хозяйственных и жилых объектов, поддержание экологического равновесия во всех эксплуатируемых или непосредственно неиспользуемых угодьях в любых географических зонах [29].

Ученые Н.Ф. Реймерс, Ф.Р. Штильмарк пришли к выводу о том, что первоначально ООПТ как научное понятие было введено представителями биологической науки, под которыми они понимали: объемные участки биосферы, включающие сушу или акваторию с их поверхностью и толщей, которые полностью или частично, полностью или временно исключены из традиционного интенсивного хозяйственного оборота и предназначены для сохранения и улучшения свойств окружающей человека природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, защиты природных и искусственных  объектов и явлений, имеющих научное, историческое или эстетическое значение [30].

В последующем в юридической литературе В.В. Петровым было дано определение ООПТ, под которыми он понимал «участки недр, вод, лесов, выполняющие экологические культурно-оздоровительные функции и нуждающиеся в самостоятельной охране от воздействия хозяйственной функции человека» [31].

Наиболее емкое определение ООПТ дается в Законе Республики Казахстан от 7 июля 2006 года «Об  особо охраняемых природных территориях». К ним закон относит участки земель, водных объектов и воздушного пространства над ними с природными комплексами  и объектами государственного природно-заповедного фонда, для которых установлен режим особой охраны.

В соответствии с законом об ООПТ все особо охраняемые территории входят в природно-заповедный фонд и в некоторых законодательных актах понятие «особо охраняемая природная территория» иногда в отдельных случаях подменяется понятием «природно-заповедный фонд».

Конструкция «природно-заповедного фонда» вызывает определенные сомнения. По мнению Л.А. Юдановой, в последние годы явственно проявляются  тенденции не только к совершенствованию принципов заповедного дела, но и упорядочению терминологии в этой области. Подробному анализу и толкованию подвергаются такие понятия, как «заповедность», «заповедание». Прежде всего, это касается терминов «природно-заповедный фонд» и  «объекты природно-заповедного фонда», указанных в законодательстве Республики Казахстан об ООПТ и в Экологическом кодексе Республики Казахстан. Все виды  ООПТ, как это явствует из текстов законов,  созданы в целях охраны объектов природно-заповедного фонда Республики Казахстан,  причем  здесь подразумевается не только создание заповедных территории, но и иных видов охраняемых территорий. Статья 8 Экологического кодекса Республики Казахстан дает следующее определение государственного природно-заповедного фонда.

1. Государственный природно-заповедный  фонд – совокупность взятых  под государственную охрану объектов  окружающей среды, которые имеют  особую экологическую, научную, историко-культурную  и рекреационную ценность в качестве природных эталонов, уникумов и реликтов, генетического резерва, предмета научных исследований, просвещения, образования, туризма и рекреации.

2. Объекты государственного природно-заповедного  фонда устанавливаются Законом Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях».

3. Охрана государственного природно-заповедного  фонда обеспечивается путем создания  особо охраняемых природных территорий, а также установления запретов и ограничений в пользовании объектами окружающей среды, имеющими особую экологическую, научную, историко-культурную и рекреационную ценность.

 Данное понятие является  широким по содержанию и может  быть истолковано неоднозначно. Природно-заповедный фонд, исходя  из представленной дефиниции, должен включать в себя исключительно заповедные территории, т.е. обладать всеми признаками охраны территорий, обладающих  заповедным статусом. Создание иных видов ООПТ для сохранения объектов природно-заповедного фонда является нарушением основных целей, указанных в п.3. ст.23 Закона Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях».

В научной литературе является общепризнанной точка зрения о том, что заповедными могут  считаться только территории самих заповедников; отнесение этого понятия ко всем другим объектам носит условный характер и юридически неправомерно. Вместе с тем, А.М. Краснитцкий [9, с. 191], в целом  соглашаясь с таким мнением, отмечает, что хотя термин «природно-заповедный фонд» и не имеет юридического обоснования, тем не менее, достаточно четко выражает свое смысловое значение для определения совокупности заповедной сферы деятельности. По мнению В.В.Петрова, природно-заповедный фонд включает в себя пять видов объектов: заповедники, заказники, парки, памятники природы, редкие, исчезающие виды, занесенные в Красную книгу. Их объединяют три признака: они государственные, природные и заповедные. Особенность природно-заповедного фонда выражается в наличии признака заповедности. Толковый словарь русского языка трактует это слово как – «неприкосновенное, запретное или  завещаемое».

Так, видный отечественный ученый Ж.Х. Косанов считает, что государственный природно-заповедный фонд является ключевым понятием Закона Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях», охватывающим всю совокупность взятых под государственную охрану объектов окружающей среды, которые имеют особую экологическую, научную и культурную ценность в качестве природных эталонов, уникумов и реликтов, предмета для научных исследований, просвещения, образования, туризма и рекреации. В то же время это понятие не может быть отождествлено с отдельными видами особых природных территорий.

По мнению В.В. Зозули, природно-заповедный фонд может считаться заповедным лишь в части включения в себя территорий заповедников и заповедных зон национальных парков. Корректнее было бы, считает он, его определить как «природный фонд особого назначения» или «фонд особо охраняемых природных территорий и объектов». А форма заповедной охраны природы существует лишь одна. Автор подчеркивает, что формулировки «правовые формы заповедной охраны природы», к которым обычно, кроме заповедников, относят и заказники и природные парки, «заповедное дело», в ведении которого, кроме заповедников находятся и все иные  категории особо охраняемых природных территорий, «заповедный режим», адресованный заказникам и природным паркам, «природно-заповедный фонд», который вбирает в себя буквально все категории особо охраняемых природных территорий, «заповедное право» как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в области особо охраняемых природных территорий и т.п., являются не состоятельными.