Совершенствование системы особо охраняемых природных территорий в Казахстане

Особенностью Национальных парков Великобритании является тот факт, что в них продолжают жить британцы, которые издревле занимали эту территорию. Таким образом, в этих парках  по сути дела охраняются не отдельные компоненты природы, а в целом весь сельский уклад жизни с сохранившимися традициями  сельскохозяйственного производства и организации труда и быта [17].  Организация Национального парка в Великобритании основывается на  интегрированном подходе, позволяющем оптимально сочетать и учитывать интересы фермеров, интересы охраны природы, рекреации и социально-экономического развития местности. Ежегодно Национальные парки Великобритании посещает 90 млн. человек, однако со времени учреждения (создания) на территории данной страны последнего парка прошло уже почти тридцать лет [18].

Наравне с национальными парками в Англии существуют заповедные зоны  высокого класса, что подтверждается статистическими данными о посещении этих мест миллионами туристов. Они  посещают эти территории каждый год, вместе с тем есть определенные зоны, нуждающиеся в обеспечении природного цикла самосохранения. Многие из них давно обжиты и по принадлежности являются частными владениями. Все участки, в т.ч. предназначенные для охоты, а также отдаленные острова используются в экономических целях.

В области охраны заповедных территорий  Акт 1949 года «О сельской местности и доступа в пригородную территорию»  определил две категории  территорий, нуждающихся в государственной защите: Национальные парки (National parks)  и Территории выдающейся естественной природной красоты (Areas of outstanding natural beauty).

В тот же период в области  охраны природы в дополнение к предпринятым мерам  по заповедной охране был определен статус еще двух основных категорий: Национальный природный заповедник (NNR), территории местных природных ресурсов (LNR).  Законодательство в сфере регулирования и обеспечения охраны природы было принято не только для действия на территории  Англии и Уэльса, но также и для Шотландии, Северная Ирландия присоединилась позже. Десять  наиболее перспективных природных территории из 30, которые были выбраны Актом 1949 года, располагаются  на севере Великобритании, исключение составляет Пемброкширский берег. Отдельные участки земель Великобритании должны были приобрести статус особо охраняемых  природных территорий, но своевременно это не было сделано, а часть из них приобрела статус «AONB» (Areas of outstanding natural beauty) территории «с выдающейся природной красотой». Акт  «О сельской местности и доступа в пригородную территорию» 1949 года стал первым нормативным актом, который обозначил принципы и условия включения конкретной природной территории в категорию  AONB. Одновременно Закон установил ответственность государства за сохранение и дальнейшее развитие данных территорий.

Развитие нормативных моделей правовой охраны уникальных природных участков в Англии началось с создания заповедных зон, функционировавших в  различных правовых формах. На этих территориях исключалась   хозяйственная деятельность. Что касается  национальных парков, то в них допускалось проведение  различных туристических и рекреационных мероприятий.

Таким образом, второй этап развития законодательства регулирующий правовую охрану ООПТ в Англии и Казахстане  характеризуется созданием национальных парков как индивидуальных объектов правовой охраны. 

Третий этап развития законодательства в Великобритании, регулирующего правовую охрану  природных территорий связан с Актом «О природе» 1995 года,  который явился новой вехой в развитии охраны ООПТ в Великобритании. Данный Акт   законодательно  обозначил  важность и значение  территорий с выдающейся природной красотой на национальном   уровне.  Следующим актом, пришедшим на смену Акту 1995 года, стал Закон «О сельской местности и  правах на пересечение территорий с выдающейся природной красотой», принятый в 2000 году. Это закон объявил исключительную приоритетность и  публичную роль  данных территорий для государства и его граждан.  В 4 части Закона «О сельской местности и  правах на пересечение территории выдающейся красоты» от 2000 года была четко оговорена характеристика местности с определением пределов ответственности местных властей за развитие и  дальнейшее сохранение ООПТ, включающая положения о правах на управление. Часть 4 «Акта 2000» качественно повысила ответственность местных властей за ООПТ и конкретных структур, выполняющих функции управления. В это время были созданы еще 3 национальных парка  – Loch Lomond & The Trossachs (2002),  Cairngorms – (2003),  New Forest – (2005).

Англия и Казахстан имеют самостоятельный  опыт создания законодательства об охране окружающей среды и реализации его положений. Благодаря внедрению научно-технических достижений Англия имеет сейчас  высокоразвитую промышленность, сельское хозяйство, транспорт, энергетический потенциал, которые вместе взятые  представляют собой  комплекс источников негативного воздействия на состояние окружающей среды.

Процессы урбанизации  в Англии в различные периоды истории  были весьма  интенсивными.  Так,  к концу 60-х гг. состояние окружающей среды в  Великобритании большинством специалистов оценивалось как кризисное. Кризисные явления в окружающей среде стали наблюдаться практически на всей территории страны. Сформировавшаяся реальность способствовала осознанию того, что загрязнение  природной  среды означает не только  вред здоровью людей, но еще является и тормозом в развитии экономики. Реакцией на деградацию природы  Великобритании, других экономически развитых государствах явилось формирование системы законодательства в области охраны  окружающей среды. Одновременно в этих странах создавались государственные структуры, призванные обеспечивать соблюдение этого законодательства.

Важно подчеркнуть, что законотворческий процесс по вопросам взаимодействия общества и природы был весьма динамичен. По мере необходимости в принимаемые законы вносились  поправки и дополнения. Законы в области охраны окружающей среды, как правило,  принимаются как реакция на острую экологическую проблему. Существенным импульсом к развитию в этих государствах законодательства об охране окружающей среды послужила деятельность  общественных экологических движений. Исторически развитие права окружающей среды начиналось с местного уровня. Проблемы загрязнения вод, атмосферного воздуха решались в рамках, главным образом, санитарного законодательства или законодательства о здравоохранении путем принятия актов органами местного самоуправления. Правда, в некоторых государствах на национальном уровне принимались законы уже в прошлом и начале нынешнего века.  Таким образом,  формирование законодательства о правовой охране  ООПТ дало толчок развитию всего комплекса экологического законодательства в целом. Это направление  представляет особый научный интерес, законодательства обоих государств (Англии и Казахстана)  имеют  сходства и различия.   

 Проводя сравнительный анализ  законодательства двух государств  Великобритании и Казахстана, следует согласиться с мнением М.М. Бринчука, который отмечает, что при характеристике  этапов формирования права окружающей среды в зарубежных экономически развитых государствах следует подчеркнуть, что оно происходит в рамках исторически сформировавшихся систем права – романо-германской (или континентальной) и общего права. Соответственно, главным источником права в странах романо-германской правовой системы является закон, в странах общего (англо-американского) права – наряду с законом, источником правового регулирования охраны окружающей среды является прецедент, т.е. решение суда по конкретному делу.

С.С.Чернушенко справедливо отмечает, что на рубеже 60-х гг. и в конце 80-х гг. экологическое законодательство Советского Союза  развивалось очень бурно. Во всех союзных республиках принимались аналогичные законы об охране природы и природных ресурсов, их особенность заключалась в том, что они предусматривали охрану всего природного комплекса, а не отдельных его объектов. Это были уже не подзаконные акты, а законы, имеющие более высокую юридическую силу. В экологическом законодательстве того периода были устранены недостатки предшествующих лет. С технико-юридической точки зрения оно было совершеннее. С этим мнением нельзя не  согласиться, так как проводимые  реформы в области экологии свидетельствовали о возрастающей роли отдельных  природных участков и ландшафтов в жизни общества.

В Конституции Казахской ССР 1977 года впервые в истории были сформулированы природоохранные нормы и положения. Например, в ст. 18 сказано: «В интересах настоящего и будущего поколений в Казахской ССР принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного, рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечение воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды».  В 1962 году был принят Закон Казахской ССР «Об охране природы», в ст.1 вышеуказанного Закона подчеркивается, что государственной охране подлежат все природные богатства, как вовлеченные в хозяйственный оборот, так и неэксплуатируемые.

По мнению казахстанских ученых С.Б. Байсалова и Л.В. Ильященко, данный закон был первым актом республиканского природоохранного законодательства, в котором урегулированы в общих чертах все основные моменты организации охраны природы и обеспечения рационального природопользования [19].

Согласно Типовому положению о государственных природных национальных парках, утвержденному постановлением Госплана СССР и ГКНТ от 27 апреля 1981 года, государственные природные национальные парки образуются для сохранения природных комплексов, имеющих особую экологическую, историческую и эстетическую ценность благодаря удачному сочетанию естественного и культурного ландшафтов, а также для использования их в рекреационных, просветительских, научных и культурных целях [20]. Схожую ситуацию можно наблюдать  в Великобритании, где в начале XX века большое внимание стало уделяться территориям национальных природных богатств и территориям (SSSI), вызывающим особой научный интерес. В  мире есть только несколько стран, имеющих такое разнообразие и большое количество природных зон.

Таким образом, второй этап развития всего комплекса природоресурсного права характеризуется принятием огромного массива   законодательства, который  сложился в основном в период с 1960 по 1982 гг. Он включал такие акты, как Земельный кодекс РСФСР (1970 г.), Водный кодекс РСФСР (1972 г.). Кодекс РСФСР «О недрах» (1976 г.), Лесной кодекс РСФСР (1978 г.), Закон РСФСР «Об охране атмосферного воздуха» (1982 г.), Закон РСФСР «Об охране и использовании животного мира» (1982 г.). Эти законы были приняты в соответствии с Основами земельного, водного, лесного и горного законодательства Союза ССР и союзных республик, Законами СССР об охране атмосферного воздуха и охране и использовании животного мира.

С принятием в 1968 году Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик стали самостоятельно развиваться отрасли  водного, лесного, горного права, получили научное и официальное признание в качестве таковых. Основное внимание в природоресурсном законодательстве уделялось регулированию вопросов использования земель, вод, лесов, других природных ресурсов. Правда, в начале 60-х гг. в связи с повышением интенсивности вовлечения в хозяйственный оборот богатых природных территорий страны на национальном уровне была осознана необходимость установления системы мероприятий, направленных на охрану, использование и воспроизводство природных ресурсов. 27 октября 1960 года был принят Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР». Он содержал статьи по охране земель, недр, вод, лесов и иной растительности, животного мира, но заметной роли в регулировании природопользования и охраны природы не сыграл, поскольку не предлагал эффективных природоохранных мер и механизма обеспечения их выполнения, не предусматривал даже мер юридической ответственности за нарушение его положений [20]. Далее, на его смену было принято  Постановление Совета Министров РСФСР «О порядке отнесения природных объектов к государственным памятникам природы» (1982 г.).

По характеристике состояния британского экологического права, данного  О.С. Колбасовым,  Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии является примером страны, где установилось мягкое, либеральное правовое  регулирование охраны окружающей страны и использования природных ресурсов. Здесь нет кодифицированного права окружающей среды или даже нормативного акта, который мог бы быть положен в его основу [21]. 

Подобное же мнение высказал и английский юрист Ричард Макрори, отметив три стержневых направления формирования основ современного экологического права Великобритании в XIX в. [22]. В основе первого, по мнению ученого, лежало стремление к сохранению природы сельской местности и обеспечению доступа к природе. Немного позже, в 1968 году, в Великобритании был принят Закон «Об охране природы». Интенсивное  развитие английского экологического права приходится на 70-е годы ХХ в. В 1970 году было создано Министерство окружающей среды, которое координирует природоохранную деятельность различных организаций по охране природы. Проведение систематизации природных ресурсов,  создание национальной информационной системы данных – первые шаги английского правительства по установлению контроля за состоянием окружающей среды. Раньше других стран Великобритания  начала осуществлять на практике принципы экологической оценки хозяйственной продукции. «На местном и региональном уровнях охрану природы осуществляют советы графств, городские и местные советы, а также специализированные речные советы и комитеты морского рыболовства. Важную роль в охране природы осуществляют природоохранные организации, которых в стране насчитывается около ста [23].

 В аналогичный период в  СССР в 1972 и 1973 гг. ЦК КПСС и  Советом Министров СССР приняты постановления по вопросам охраны окружающей среды.  С 1974 года в годовые и перспективные планы развития народного хозяйства страны включается специальный раздел  по охране природы, где социальные вопросы взаимоотношения общества и природы нашли отражение в  Конституции СССР и конституциях союзных республиках [24].  

 Развитие ООПТ в двух государствах  шло параллельно, поэтапно, однако, каждое из них  применяло различные  отечественные  концепции развития  ООПТ. Одна характеризуется направленностью  на развитие  устойчивого и гармоничного сотрудничества государства с  владельцами природных территорий,  жителями этих территорий, а вторая концепция обозначила четкое разграничение функций и свойств природных территорий, обладающих  различными качествами и разной компетенцией управомоченных государственных органов. На нашей территории имеет место вторая концепция развития ООПТ,  имеющая сходства, как в этапах исторического становления, так и в режиме правового регулирования.