Совершенствование системы особо охраняемых природных территорий в Казахстане

- Внесены предложения по разработке специальных нормативных правовых актов по стимулированию  развития и обеспечению необходимых параметров экологического туризма на ООПТ.

Полученные результаты исследования углубляют, уточняют, а в ряде случаев формируют новые подходы к нормативно-правовому регулированию отношений по особо охраняемым природным территориям в Республике Казахстан.

    Практическая  значимость исследования. Практическая значимость исследования заключается в том, что идеи, выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут послужить основой для дальнейших научных исследований в области правовой охраны и использования ООПТ. Кроме того, они могут быть использованы при решении конкретных прикладных вопросов обеспечения эффективности правового режима охраны  отдельных природных участков.  Выводы, предложения и рекомендации, сформулированные в работе, направлены на совершенствование законодательства об ООПТ Республики Казахстан.

Настоящее исследование также может быть использовано в учебном процессе при преподавании, ведении семинарских и практических занятий, научно-исследовательской работе, а также при руководстве курсовыми работами студентов высших юридических учебных заведений

Структура исследования. Работа состоит из введения, трех  разделов, заключения и списка использованной литературы.

В первом разделе «Понятие и этапы становления и развития правовой охраны особых природных  территорий в  Республике Казахстан» рассматриваются

Во втором разделе «Понятие и правовая классификация особо охраняемых природных территорий» рассматриваются правовые режимы особо охраняемых природных территорий.

В третьем разделе «Международное сотрудничество в области охраны природных территорий» рассматриваются вопросы международного сотрудничества по вопросам охраны особо охраняемых природных территорий.

В заключении дается краткий анализ дипломной работы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ В  РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

 

 

1.1 Этапы становления и развития правовой охраны особых природных

территорий в  Республике Казахстан

 

Особо охраняемые природные территории (далее ООПТ) являются одной из форм использования природной среды, служащей сохранению (поддержанию) воспроизводству (восстановлению) и рациональному изменению экологического баланса природных систем, что является основой сохранения  природного ресурсного потенциала развития общества.

Современная система права Республики Казахстан, действующее законодательство являются логическим продолжением исторических событий, которые сопровождали территорию Казахстана с начала XX века,  во многом право  было сформировано на основе предыдущей системы права СССР.

Российские ученые, в частности Б.В. Ерофеев, выделяют три этапа формирования экологического права на постсоветском пространстве: первый – с 1917 г. по 1968 г., второй – с 1968 г. по 1990 г., третий этап продолжается до настоящего времени. Так как Казахстан и Россия в области охраны природы развивались в составе единого государства, следует  подчеркнуть, что исторические этапы развития являются идентичными.

В начале первого этапа были приняты важные законодательные акты – декреты «О земле», «О лесах», принятые Всероссийским съездом рабочих, крестьянских и солдатских депутатов 26 октября 1917 года [8]. В 1922 году был организован Туркестанский комитет по охране памятников природы старины и искусства (Туркомстарис), который впервые поднял вопрос о необходимости создания заповедников в Казахстане. Заповедники создавались в форме учреждения, занимающегося научно-исследовательской деятельностью.    В это время были образованы заповедники Аксу-Жабаглы (1926), Наурзумский и Алматинский (1931), Боровое (1936), Барсакельмесский (1939).  В этот период  вопрос о создании ООПТ не стоял как таковой, весь акцент и упор делался на создание заповедников, единственных природных участков, нуждающихся в особой правовой защите. В последующем все нынешние категории особых природных территорий плавно трансформировались из категории «Заповедник» и приобрели статус особо охраняемых природных территорий.

Первый этап для Англии и Казахстана характеризуется тем, что в конце 19 начале 20 века  основным элементом системы ООПТ  были заповедники, в Англии  и на территории Республики Казахстан,  нетронутые и охраняемые от всякой хозяйственной деятельности природные ландшафты или комплексы - уникальные природные объекты природы.  По мнению  Н.А. Емельяновой,  в бывшем СССР приоритет среди всех категорий ООПТ отдавался только категории  заповедник [9].

По мнению Б.В. Ерофеева, правовое регулирование охраны природы в середине XX века осуществлялось преимущественно с позиций экономических интересов, так как основным объектом правового регулирования являлась земля, иные  природные компоненты брались под защиту закона лишь в той степени, в которой они были экономически выгодны государству [10].

В период с 1941 по 1945  на территории СССР было создано 8 заповедников [11]. «В 1951 году  заповедники перестают быть  учреждениями научно-исследовательского назначения, в их задачи   входит обогащение и увеличение охотничье-промысловой фауны» [12]. В последующие периоды создавались и другие  виды особо охраняемых природных территорий – геологические, зоологические и ботанические  заказники, памятники природы. 

В середине XX века создание особо охраняемых природных территорий и их правовая защита основывались на принципе ресурсоохраны, т.е. создавались отдельные участки земли – водозащитные, склонозащитные, почвозащитные и т.д.  «Первопричиной второго была тревога из-за гибели видов живого – генетических ресурсов. Осознание необходимости эффективного нормативного регулирования сочеталось здесь с рациональным расчетом, пониманием значения охраны растений и животных». Здесь мы привели в пример мнение А.С. Кротика, который далее в своем труде  указывал, что к 1930 году в СССР было создано 40 государственных заповедников, а к началу 1951 года была создана обширная сеть заповедников, которая насчитывала в СССР – 128 заповедников общей площадью 12,5 млн. га, что составляло около 0,6 % территории страны.  К 1959 году  их количество достигло 85, а  их площадь превысила 6 млн. га [13].

Такой же позиции придерживались ученые – экологи Н.Ф. Реймерс и Ф.Р. Штильмарк, которые обозначили первоначальный подход к  вопросам правовой охраны ООПТ как имеющий ограниченный характер, что объяснялось  стремлением сохранить красоты дикой природы, ее эстетическую ценность. Однако такие пути решения назревших вопросов были  недостаточны, чтобы в условиях активного вовлечения природных территорий в хозяйственный оборот должным образом обеспечить правовую охрану особых природных территорий. Поэтому во главу угла была поставлена возможность обособления таких территорий ввиду их традиционно небольшой экологической значимости для общества. Схожая  практика наблюдалась и за рубежом; первоначальные шаги подобного рода привели к формированию за рубежом национальных парков и аналогичных им территорий особого типа доходных предприятий рекреационного назначения. Еще одним подходом были религиозно-культовые основания, узковедомственные, хозяйственные устремления самого различного толка, местные социально-эстетические нужды, познавательные и научные цели. Представленные варианты подходов и сами нормативно-определенные функции выделенных территорий  были весьма многообразны и порой трудноразличимы . Все это можно было наблюдать  на всей территории бывшего Советского Союза.

Здесь следует отметить, что  создание ООПТ на территории Республики Казахстана как массового явления, исходящего из осознания взаимосвязи всех элементов естественных экосистем, в значительной мере появилось лишь во второй половине ХХ века.

Поэтому, как считает А.Н. Щеколодкин, именно объективная логика развития естественных наук, биологии и, впоследствии, экологии (биогеоценнологии) привело власти многих стран мира к идее охраны природы на основе комплексных подходов. Безусловно, важным фактором, поспособствовавшим принятию таких решений, стал так называемый «экологический кризис», вполне реально и зримо проявившийся не только в развитых, но и в развивающихся странах [14].

 Во второй половине ХХ века были начаты работы   по созданию не только заповедных зон, но и национальных парков.  Термин «национальный парк» в юридической литературе употреблялся как синоним слова – заповедник, а как самостоятельная категория особо охраняемых территорий была создана только во второй половине  60-х годов. При этом первоначально не было нормативных разграничений на национальные и региональные парки.

 Здесь следует указать, что  еще в 30 годы XX столетия  ученые Советского Союза указывали на необходимость создания  охраняемых территорий – национальных парков – для широких масс туристов и обеспечения отдыха населения [15].  Первые национальные парки на территории Казахстана были созданы во второй половине 20 века. Согласно постановлению Государственного комитета СССР по науке и технике и Государственного планового комитета СССР от 27 апреля 1981 года, государственные национальные парки должны были создаваться для сохранения природных комплексов, имеющих особую экологическую ценность. Таким примером может послужить  Баянаульский национальный парк, который   был создан в 1985 году,  а  остальные национальные парки были созданы  во второй половине   1990-х  годов.

Аналогичное развитие законодательства в области правового регулирования  ООПТ происходило и в Великобритании. Экологическое законодательство этой страны состоит из весьма  значительного числа законов и подзаконных актов, которые посвящены охране отдельных элементов природной среды или регулированию конкретных видов антропогенного  воздействия на природную среду.

На представленных примерах можно проследить единый этап становления и развития концепции правовой охраны уникальных природных территорий, который также первоначально  в своей основе имел приоритет на создание и охрану именно заповедных территорий и только потом уже – остальных категорий ООПТ. В начале XX века в Англии был поднят вопрос о сохранении особенностей природных территорий  и обеспечения доступа к ним широких масс населения. Это было актуально в условиях  бурно развивающихся экономик многих стран мира  с одновременным  обеспечением необходимыми социальными условиями. И этот вопрос был важен не только для Великобритании, но и для всех регионов планеты независимо от существующих границ, необходимость решения этого вопроса  была подтверждена  международным сообществом. Защита и руководство особо охраняемыми природными территориями в настоящее время является  основной задачей МСОП (Международный союз охраны природы).

На данный момент в Великобритании существуют различные точки зрения о способах правового обеспечения  охраны и функционирования ООПТ. По мнению английских ученых Дункана и Дъюди Пура, в стране, где большая часть земель приватизирована, либо находится в частном владении и пользовании, влияние со стороны государства не является единственно возможным решением. Возможность осуществления контроля за развитием ООПТ  и совершенствование вариантов  сотрудничества с владельцами данных природных  территорий – это два ключа в решении проблемы.

 Государство оказывало влияние  на систему охраны  природных  территорий посредством тесного взаимного сотрудничества с землевладельцами, таким образом, избегая жесткого «прямого» вмешательства в право частной собственности граждан. В то же время различные природные зоны подразделялись на разные категории в  единой системе контроля и имели различное значение; самые важные из них – национальные парки – оставались  в компетенции государства. К тому же, законодательством допускалось заключение определенных  договоренностей и соглашений в вопросах  регулирования и координации деятельности в этой общественно значимой  сфере.

Законодательного подтверждения идея создания природных заповедников и национальных парков получила в Великобритании в  1949 году. Это произошло  после принятия 4 официальных докладов Аддисона (1931), Хобхауса (1947), Скотта (1942), Доувера (1947).

Здесь следует подчеркнуть, что наиболее важным по значимости законом, принятым в данной области в Великобритании, был Государственный акт 1947 года. Этот нормативный  акт включал в себя основные положения о  территориальном и местном управлении природными территориями и земельными ресурсами. В дальнейшем были утверждены  «Структурные  планы» и «Местные планы», содержавшие  основные идеи развития природных  территорий. Логическим результатом этой целенаправленной деятельности стало принятие Акта 1949 года «О национальных парках и доступе в природную зону». Это Акт сыграл роль   основного закона в системе охраны  природных зон в Британии, включая охрану природных зон и сохранение природы – системы, которая стала фундаментом в этой  области и не менялась в своей сути в течение многих лет [16]. 

Комитет по национальным паркам  Англии и Уэльса, возглавляемый сэром Артуром Хобхаусом, в 1947 году  принял «Концепцию Довера»,   которая преследовала  две главные цели функционирования  национальных парков: 1) сохранение сельскохозяйственных территорий, 2) реализацию  возможности  для отдыха за городом. При этом комитет предложил создать в стране еще 20 парков. Десять национальных парков были созданы в Англии и Уэльсе  в период между 1951 и 1957 годами. В 1951 году  - «Peak District», «Lake District», «Snowdonia and Dartmoor»; в 1952 году  - «Pembrokeshire Coast and North York Moors»; в 1954 году  - «Yorkshire Dales and Exmoor»; в 1956 году  – «Northumberland»; в 1957  году – «Brecon Beacons»; в 1989 году  - «The Broads given equival». Советом  по природным заповедникам было объявлено, что национальные парки Англии и Уэльса состоят из нетронутых и развитых  пригородных территорий, окруженных территориями национальных природных богатств. В Докладе о природных заповедниках, подготовленном  Советом национальных заповедников в 1977 году, были определены  категории 1 и 2,  как «земель, представляющих  особый научный интерес» [15, с. 397].  Наравне с национальными парками в Англии создавались участки, вызывавшие большой научный интерес, которые в законодательстве были определены как «территории специального научного интереса». В период с 1982  по 1993 год их количество возросло до 3800.